农业保险亟待立法支持

    全国政协委员吴焰向本次政协会议提交的11份提案，几乎都与农业保险有关。身为中国人民保险集团公司总裁的他，这样做并非着眼于单单的行业发展，而有着更高层次的思量。

　　“通过保险机制，财政以补贴农险方式间接支持国民经济的基础产业，将在整个国民经济中产生乘数效应，放大财政资金支持作用。

　　他以今年袭击我国南方地区的天气灾害为例，做了说明。在这场雪灾中，南方农村地区7万头繁育母猪被冻死，但养猪农民并没有因此遭受巨大损失，因为这些猪多数都投了保。

　　此前，吴焰刚从江西抗灾一线回京。感同身受，他切身发现在应对突发性重大自然灾害中，保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，能够发挥其他如财政拨款、民政救济等补偿形式所不具备的重要作用。

　　国际上，现代商业保险已经成为抗御自然灾害的主要力量。2004年自然灾害造成的全球经济损失总额高达1050亿美元，而保险公司赔付了420亿美元，极大弥补了灾害带来的损失。

　　这直接促成了他的11份提案出台。

　　加快农业保险立法

　　《21世纪》：您此次专门做提交了一个关于加快农业保险立法的提案，立法农业保险有何意义？

　　吴焰：在市场经济条件下，农业生产将同时面临自然灾害和市场风险双重影响，农业保险是各国政府支持和保护农业发展的重要政策之一。

　　农业保险不同于一般的商业保险，具有公共品特性和外部性。因此适用于商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险，需要专门的法律规范调整农业保险经营过程中的各种关系。

　　国外农业保险经营主要有美国加拿大模式、日本模式、前苏联模式、西欧模式、亚洲发展中国家模式五种形式。这五种经营模式的不同点主要是，基于各国的不同国情，在政府职责、具体承办机构、强制和自愿保险的农产品范围、保费补贴方式和程度等方面存在具体差异。但共同点是各国均通过立法形式，对农业保险各种内容进行规范，提供各种长期、稳定、可预见的扶持政策。

　　因此，在我国农业保险快速发展的形势下，通过推进农业保险立法，有利于农业保险的长期稳定，有利于保障我国农业持续稳定，有利于加快构建强化农业基础的长效机制。

　　《21世纪》：我国农业保险目前的现状是什么，存在哪些问题？

　　吴焰：我国农业保险始于1982年，经历了初期快速上升，随后逐步萎缩的过程。到2002年，农民人均缴纳保险费不足1元。2004年后，随着党中央、国务院对“三农”工作的重视，农业保险对农业的保护作用再次得到政府和社会的关注。

　　回顾我国农业保险的历程可以发现，农业保险的盈利特性和政府支持力度是农业保险发展的两个重要因素。农业保险较高的赔付率水平和政府支持的减弱，直接造成了农业保险的萎缩，因此政府长期稳定的支持政策对农业保险发展至关重要。

　　从全球比较来看，我国灾害损失通过保险渠道得到补偿比例明显偏小。今年我国南方部分地区遭受了罕见的低温雨雪冰冻灾害，直接经济损失巨大，而保险业的预估灾害赔款仅占直接经济损失的5%左右，保险在灾害中的社会管理功能和经济补偿功能有待进一步发挥。

　　《21世纪》：在提案中，对于农业保险立法您提出了哪些建议？

　　吴焰：首先是关于农业保险立法的基本内容。我认为，农业保险法应主要涵盖运营主体、政府职责、补贴政策、强制性保险与商业性保险领域划分、风险状况、保障水平、保险费及其分担机制等基本内容。

　　其次是关于农业保险立法的配套政策支持。基于农业保险的外部性特征，应在农业保险立法同时提供财政、再保险等各项配套支持措施。包括制定配套的保险费和管理费分担机制、异常灾害条件下超过总准备金的赔款和处理方式、税收优惠规定、资金运用规范、农业保险再保险机构扶持等相关配套政策和措施，保障农业保险顺利运转，共同形成农业保险的立法基础。

　　再就是关于农业保险的试点运行和有序推广。在确定农业保险基本运营模式的基础上，选择相关农业产区，首先开展试点，及时跟进研究、解决试点过程中出现的问题，进一步完善农业立法相关内容。完善后最终形成农业保险法，在全国实施。

　　发挥保险“放大效应”

　　《21世纪》：您认为农业保险在抗灾减灾中起到什么作用？

　　吴焰：通过保险机制，可以利用专业风险管理技术，提高财政投入的使用效率。面对农村地区的各类风险因素，通过保险机制，积极开展防灾防损工作，有利于增强农民的风险防范能力，切实降低农民的风险损失。

　　例如保险公司可以协助政府确定防灾重点，开展防灾检查，及时采取风险防范措施；从保费中提取专项防灾防损费用，直接参与农村地区风险防范设施建设，为农村防灾防损工作提供资金、技术和物质支持。

　　《21世纪》：相比其他抗灾减灾、支农惠农工具，农业保险有什么好处？

　　吴焰：通过保险机制，将直接补贴转换为保费补贴，可确保农民在受灾情况下获得足够的再生产启动资金。发生灾害时数量较少的直接补贴，无法满足农民恢复再生产的需要，如果将直接补贴转换为农业保险补贴，鼓励农民参加农业保险，灾害发生后保险公司提供的赔偿金额，足以补偿农民的大部分损失，并提供充足的再生产启动资金。

　　相比其他支农手段，农业保险还有“放大效应”的优势。

　　《21世纪》：怎么理解这个“放大效应”呢？

　　吴焰：这个“放大效应”是说，农业保险对农业发展和农民增收可以起到杠杆式的撬动作用。通过保险机制，可以发挥财政补贴的带动和示范作用，有利于提高保险的覆盖范围和保障水平，带动农民收入快速增长。有关研究显示，在政策性农业保险的制度框架内，提高政府的补贴率和农民的投保率，能够显著增加投保农民的收入。

　　此外，通过保险机制，提供农业保险补贴，可以有效规避WTO“农业协议”中关于反补贴的限制，保护和提高我国农业的国际竞争力。

　　通过保险机制，财政以补贴农险方式间接支持国民经济的基础产业，将在整个国民经济中产生乘数效应，放大财政资金的支持作用。这对于扩大商业销售额、提高个人收入、增加就业和地区生产总值等，均能产生显著的间接贡献。