全国人大代表申瑞涛：需尽快启动农村合作金融立法

　　第十一届全国人大代表、山西省农村信用社联合社 申瑞涛

　　第十一节全国人民代表大会关注点：

　　需尽快启动农村合作金融立法

　　农村金融体系改革是整个金融体制改革中最重要但又最薄弱的环节。

　　创新农村金融体制又是农村金融政策的重中之重。

　　挖掘农村社区的信用资源，并以此作为构建农村金融体系的基础，赋予农民金融发展权，承认农民之间金融交易的合法性，使其内生出与农村经济发展相适应的农村金融体系，才能规避正规金融机构无法低成本解决农村经济风险的缺陷。

　　农村信用合作社是经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

　　农村合作金融作为我国金融体系的重要组成部分，已经成为农村金融事实上的主力军和联系农民的最佳金融纽带。作为服务“三农”金融主力军的农村合作金融机构，其发展与“三农”发展息息相关。

　　在我国合作经济得到长足发展后，国家制定颁布了《农民专业合作社法》，但该法律的调整范围并不包括农村合作金融机构。无论从支持“三农”发展还是类比农民专业合作社的立法实践来说，都需要尽快启动农村合作金融立法。

　　制定农村合作金融法是明确农村合作金融性质的需要

　　合作制的普惠性与股份制的盈利性决定了二者的根本性质不同，需慎重考虑以股份制或介于二者之间的股份合作制改革，因为企业性质将直接决定企业的经营发展方向。

　　由于农村金融的服务面广、业务量大、经营成本高，且服务的农业为弱势产业，受自然灾害以及市场风险的影响，产业风险较大，商业性金融机构从根本上来说缺乏服务农村经济和农户的内在动力。而在多年的发展中，农村合作金融机构已在农村拥有了商业性机构所无可比拟的高网点密度、服务覆盖率以及与农户之间的长期性合作关系，已经成为农村地区最庞大和最完备的金融机构。

　　但尽管各类农村合作金融机构的名称中均标明“合作”二字，但合作制的性质越来越趋于弱化，多年来，国内农村合作金融机构在恢复合作制地位或是按照股份制的模式进行改革之间摇摆不定，在相互和商业化运作中寻求平衡，在民主管理和以资本话语权之间寻求着平衡，这些现象产生的根本原因还是农村合作金融机构无法可依。

　　制定农村合作金融法是保障农村合作金融合法权益的需要

　　到目前为止，农村合作金融机构仍然是多头管理的格局。由于没有统一的农村合作金融法典，没有统一的标准来衡量，颁布文件的部委往往从自身角度出发考虑问题，不可避免地造成了规范农村合作金融机构里发行文件的不规范。

　　法律地位的缺失也造成农村合作金融机构实际工作中的无所适从，企业注册、监管和变更等流程不够顺畅，优惠利率等政策不能合法享受。

　　随着我国加入世贸组织和社会法制化程度的不断提高，近年来，国家在不断清理各项立法性文件，对于农村合作金融的立法性文件也在逐步清理，但是由于没有一部统一的农村合作金融法典，这种清理本身带有一定的自发性和盲目性，仍然不利于农村合作金融机构的发展和合法权益的切实维护。

　　制定农村合作金融法是农村合作机构可持续发展的需要

　　农村经济发展需要资金支持，目前，国家财政难以取得较大增加，集体经济因缺乏积累而投资极为有限，政策金融特定规定性高，商业金融会自主规避农业贷款风险，解决农村经济发展所需资金的重任很大程度落在了农村合作金融身上。如果没有法律作保障，短期扶持政策已经产生的良好效果和农村信用社已有发展成果将难以真正维护好。

　　农村合作金融机构分散的股权造成单个的外部股东持股比例十分有限，股东权利的分散性使得外部股东关心和推动农村信用社法人治理工作的能动性很低。在《公司法》和《商业银行法》基础上制定的《农村信用社章程》中的“三会一层”制度，与农村合作金融机构自身有着天然的差别和缺陷，农村合作金融机构的法人治理无法形成有效的权力制衡机制，无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面。