“大部制”改革要解决政府职能有机统一

　　侯利红 孙荣飞

　　编者按

　　随着国务院机构改革方案的出台，此次行政机构改革框架已现。但从原则性框架到具体职能的重新界定仍需经过一段摸索、调节、整合的过程，最终体现为具体的“三定”（定职能定机构定编制）方案。

对于这次改革的局内人和熟悉中国行政体制改革经验的人来说，“三定”方案往往才是最牵动人心的。在“三定”方案待产之前，《第一财经日报》邀请全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林，全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江，国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯等三位行政改革研究专家，解读此次国务院机构改革方案及走向。

　　所谓“大部制”，就是要解决职能的有机统一问题，而不是仅仅把注意力关注在“合”这个问题上

　　决策、执行、监督三权制约还在探索过程中，下一步，就是怎样建立相对独立的行政执行系统

　　现在的关键是，中央和地方权责划分，以及省与市县权责划分急需界定清楚，否则即使给予充分的探索时间，也不能把原则性东西有效落实

　　机构改革的三个倾斜

　　《第一财经日报》：回过头来看，此次“国务院机构改革方案”的出台你总体评价和感觉如何？

　　汪玉凯：应该说改革方案的结果既在预料之中，也有低于预期的地方。

　　首先，实事求是地讲，这次机构改革的思路和倾向是比较清晰的，所体现出的三个倾斜是：向民生倾斜，向宏观调控倾斜，向长远战略倾斜。

　　可以发现，第一是与民生相关的机构此次涉及比较多，整合力度明显加强，如环保总局升部、人才市场统一、建设部突出住房、卫生体系医药管理和监督理顺等等，关注度高；第二是宏观调控部门也是此次改革的重点，此次明确了国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制；第三是工业、交通等部门进行整合，减少了部门分割和职能交叉。

　　所以尽管从总体来看国家部委只从28个减少到27个，但内部职能的调整还是较大的。

　　另外方案也有低于预期的地方。方案出来之前，政府管理体制改革问题已成为社会关注的焦点，加上十七大报告提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。还提出“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”。这些使得社会对此次改革产生了很高的期望。

　　其次是目前的方案里阶段性目标还不够明确，如能更明确，这样民众的信心会更大些，而且对今后的改革推进也有动力和目标。比如经济管理部门、社会服务部门、政务部门、监管部门各有多少个，保持多少是合理的，到2020年减到多少，这方面应该有个规划和清楚的说法，而现在的结构分布，总体设置还不够明晰。

　　第三是目前两种倾向比较明显：老百姓热度很高，而部委却比较冷，对民众的回应和互动不足，这可能是涉及部门自身的利益，但一冷一热至少能折射出一些形态来。

　　“大部制”要解决职能的有机统一问题

　　《第一财经日报》：从方案看，机构的归并比较明显，在职能的统一方面还有哪些需要加强呢？

　　迟福林：我觉得，这一次“大部制”改革，在部门职能整合上是一个历史性的进展，适应了当前经济发展的阶段性需求。以前政府一些比较缺失或不够完善的职能，如宏观调控、环保、公共服务等方面，这次改革都得到了加强。

　　所以，此次“大部制”改革既适应了历史条件的变化对政府机构提出的要求，也是在总结经验的基础上往前走的一步，它肯定会推动政府职能转变。

　　但是，要做到政府职能有机统一，有三个问题需要解决。

　　首先，政府治理理念要转变，要由管理型政府向服务型政府转变。目前，市场经济体制在我国已经基本建立，在这个过程中出现了贫富差距加大、能源资源紧张等新问题，而这些都需要政府转变职能。

　　其次，要打破一些部门利益的掣肘。在过去，我国在不同程度上形成的一些部门利益开始影响部门的行为，这在社会上也有一些反映。“大部制”改革就是要各个部门从部门利益影响中摆脱出来，要站在全局来考虑问题。

　　第三，要改变一些传统的管理方式。过去，我们的部门习惯于管微观、管项目和审批，现在应该探索怎样从经济发展和社会进步的角度出发来进行管理，因此，要从过去注重微观管理向注重宏观管理转变。当然，这也需要一个过程。

　　吴江：从形式上看，此次改革仍然是在进行一些机构的合并、精简，和以往历次的机构改革似乎是一样的。但这次必须认识到，所谓“大部制”，就是要解决职能的有机统一问题，而不是仅仅把注意力关注在“合”这个问题上。

　　“大部制”绝不仅仅是几个部门的简单的合并，或者说为了“大部制”而“大部制”，更不能把西方国家的“大部制”拿过来照抄照搬。但西方给我们的经验，就是通过“大部制”解决了部门之间协调机制的问题。

　　西方“大部制”给我们的启示就是，从外部协调转为内部协调以后，政府提供的社会管理和公共服务产品能更加一体化，在经济调节、市场监管等职能上也能更好地整合我们的行政资源，进而提高行政效率。

　　至于从哪里着手，广大群众哪些方面最需要政府更加有效地提供服务产品，就应该从这些相关部门来入手，这样才能使我们的整合很快见效。这就需要加强宏观管理职能和社会管理、公共服务的职能，即加强解决民生问题的职能。

　　在部门间的交叉职能得以合并以后，如何提高政府工作效率？我觉得很关键的是合并以后的这些大部门本身，它们怎样搞好其内设机构的协调和整合问题。

　　过去部门之间的协调，除了有专门的协调机构以外，实际上我们协调的资源不够。通过“大部制”整合之后，相对来说，内部协调的资源就多一些，比如财政手段、经费手段，可进行一些调整，还有干部任用、干部交流等。

　　汪玉凯：“大部制”改革只是切入的手段，也就是说合并机构只是形式，而关键应该是根据经济发展的内在规律进行重组，真正转变职能。现在的方案只是粗线条，只看到了机构，还看不出职能如何统一。这需要等待国务院的“三定”方案出台。“三定”方案对职能、编制人员进行具体划定，将直接决定这次机构改革的力度和结果。

　　探索决策、执行、监督三权制约

　　《第一财经日报》：有人说，此次“大部制”改革中，并没有太体现出决策、执行、监督三权制约，对此你们怎样看？

　　汪玉凯：从某种意义上，现在的方案在决策科学、执行顺畅、监督有力这三权之间的制约与协调，以及该如何操作方面，和预期有些差距。

　　迟福林：三权相互制约、协调是此次改革的一个大方向、大目标，也是完善建立公共服务型政府的一个基本要求。以前5次机构改革都未提出这一目标。怎样解决行政体制层面三权的相互制约、协调的问题，现在正处于探索之中。

　　在目标明确的前提下，应有所进步，如进一步强化监管职能。我们国家现在有27个国务院组成部门，其中有监察部和审计署两个监管部门，分别负责行政监管和行政审计。

　　决策、执行、监督三权制约还在探索过程中，下一步，就是怎样建立相对独立的行政执行系统，这个方面我们还比较缺乏经验，需要加强。

　　至于行政体制范围内的行政监管权，如何有效运行，目前也处于探索过程中。

　　我需要强调的是，虽然机构改革方向明确了，但还处于一个过程中，真正实现十七大提出的改革目标，还需一段时间。

　　大交通、大卫生、大农业都是趋势

　　《第一财经日报》：有一些全国政协委员和全国人大代表认为，这次机构改革进行整合的领域不够到位，比如国家能源局、交通运输部；另一方面是一些该整合的领域没整合，下一步将朝什么方向发展呢？

　　汪玉凯：大交通部的形态有了，但还没有形成。现在铁道部政企不分，社会包袱大，铁道系统有200万人，司局级官员有700人左右，现在整合产生的矛盾大。另外，铁路大建设任务繁重，需要聚集力量和强有力的领导来办大事，原有的半军事化管理体制有助于完成这建设重任。

　　成立能源部，社会期望很高，之所以形成现在这样的体制，一个是能源行业自身的因素，电力、石油、煤炭存在很多正部副部级单位，都是强势部门，存在路径依赖，要重新组合加以统筹领导，需要一定的力量，不是想整合就能整合的，此外这些副部级企业内部改革也没有完成。因此现在即使组建了能源部也达不到目标。为什么1988年改革成立能源部，但后来改革中又被撤销，这些值得思考。

　　另外，大卫生体制也还没有理顺，如国家计生委还没整合进去。至于农、林、水利的大整合，肯定是个趋势，但毕竟涉及政府自身的改革不能全面开花，影响面过大。

　　从长远考虑推进整体行政体制改革

　　《第一财经日报》：这次改革内容已经明确，下一步的机构改革方向有迹可寻吗？同时，该如何防止部门利益再扩张性地反弹？

　　汪玉凯：这次机构改革与以往的最大差别是，以往改革是五年一调整，而这次是可能明后年就会继续调整。通过不断改革，12年后即2020年搭建起一个公共服务型政府。这样就可以有序地进行，推进“大部制”改革。

　　所以整体的运行是可控的，通过简单合并导致部门利益再扩张，这种可能性应该说不大。此外，国外政府机构改革也不是一刀子就下去的，比如日本用了六年三届政府的时间把一府22省缩减为11省，美国也类似。

　　吴江：以前的改革模式是，在行政体制运行到第四年的时候，来审视存在的问题，然后基于这四年的成效评估和今后五年的党和政府提出的任务进行调整，到换届前拿出改革方案。这种模式自改革30年来基本运行至今。由于服务于五年的任务，改革是渐进式动态的，是跟党的工作新任务新判断和经济社会五年规划相适应所提出的适应性改革方案。这样行政体制改革体现了服从性和服务性，即服从于和服务于经济体制改革、政治体制改革、民主政治建设和国民经济发展这些大的国家目标。

　　它的积极作用，是适应快，短期内有效果，机构改完就能工作。不足之处是整个体制运行是致力于今后五年的工作来调整关系与优化结构，不可能考虑很长远，它就是为组建是本届政府服务的，下届还需要再改。可以说，改革30年来行政体制改革从来没有总体目标和总体方案，没有管10年至20年的东西。我们的机构编制、机制、结构都是服务于五年任务的变化。

　　但党中央国务院所提出的落实科学发展观，全面建设小康社会的任务，更好发挥市场基础性作用这些长远目标，至少是建立在今后10年和15年这个时间上的。对于这些长远目标，原有行政体制改革模式很难做长远的回应。这样导致改革时管眼前多看长远少。另外相对来说大家缺少预期，不够稳定，政府能力在渐进中很难稳步提高。改革出现反复现象，也就是老百姓说的改革怪圈。

　　中央地方的权责划分应该以公共服务为导向

　　《第一财经日报》：此次改革方案还提出，地方政府可以从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制。但有全国人大代表提出，不设时间表会不会减弱改革动力。此外地方政府的改革与目前一些行政领域加强垂直管理的趋向会不会有冲突？

　　汪玉凯：这次国务院机构改革会延伸到地方政府，地方将晚一步进行。按以往的经验，地方机构改革明年开始，逐步往下。但机构的设置应该是省级对口差不多了，然后越到下级机构越少。

　　现在的关键是，中央和地方权责划分，以及省与市县权责划分急需界定清楚，否则即使给予充分的探索时间，也不能把原则性东西有效落实。

　　迟福林：中央和地方应该建立事权与财力划分相匹配的关系，这其中也要注意三个大问题。

　　

　　

　　

　　中央、地方的关系应更多从公共服务上来考虑。过去注重经济总量的中央、地方关系，应该转变成以公共服务为导向的关系，因此，哪些事项属于中央管理，哪些事项属于地方管理，就应该理顺。

　　在这个基础上，确定推动以公共财政体制为重点的中央、地方关系，这其中有两个地方需要改善：过去以经济总量来划分，某个地区的GDP越高，返还就越多；专项财政转移支付较多，一般性财政转移支付较少。应该使中央、地方的财政关系适应中央、地方的事权划分。

　　第三，在事权明确、财力配备相适应的情况下，建立中央、地方严格的问责制度。现在我们出了一些事情，却不知道该找谁来负责。

　　“大部制”改革

　　是政府职能转变的产物

　　《第一财经日报》：这次在部委整合中，在部委下面出现了国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局，这种设计意在何处？这些局是否还有可能反弹，以往改革有过这种例子。

　　汪玉凯：我国裁撤部委采取的是渐进方式，当政企政事政社分开了，政府管理职能减了，裁撤就顺理成章。步子一般是降格为部委管理的国家局，过一段时间转制为行业协会，从国务院机构序列中消失。我国大多数专业经济部门的改革都以这样的方式和路径进行的。当然这需要市场化程度的跟上和社会组织及事业单位改革跟上步伐，有个承接的平台。

　　吴江：“大部制”是市场经济发达国家在行政体制方面的一个普遍性做法。实现“大部制”取决于两个重要的前提：

　　第一个条件是市场成熟程度。西方一些国家的市场成熟程度比较高，所以在政府剥离职能方面，更多工作他们都是交给市场在做，发挥市场配置资源的作用，这样政府和市场的角色定位就比较清楚。

　　第二个条件则取决于社会组织的发达程度。社会组织，包括社会中介、行业协会和商会。社会组织越发达，政府越可以把很多职能交出去。

　　我们国家现在提出要逐渐形成“大部制”，也正是因为我们基本上具有了这样两个前提，今后政府能更加从宏观角度进行管理，而把微观的、市场的、社会能做的职能剥离出去。正因如此，“大部制”改革应定位成是政府职能转变的产物。

　　《第一财经日报》：“大部制”改革要涉及人事变动，此次改革是否也会裁减大量公务员？

　　吴江：公务员到底多少合适？这和政府的职能、能力是直接相关的。我们过去有一个“官民比”，但“官民比”到底是多少合适，不能简单从数字上来看，而要从政府所履行的职能和它提供的公共服务的能力来考察。

　　从目前的“官民比”来说，我认为当前的公务员数量应该是适应目前政府工作的需要的，不能简单说“人员多了”。

　　实行“大部制”后，必须要有足够的执行机构来执行政府的决策。现在英国的执行机构大约有150个。所以，“大部制”应该伴随着这样一批执行机构的诞生。

　　从这个角度上看，推进“大部制”就不是一个简单的要裁减多少人员的问题，特别是在社会管理和公共服务等方面，政府还有待加强。怎样加强呢？那就需要一定数量的高素质的公务员。本报摄影记者/高育文 CFP图