尽快将公共工程纳入政府采购目录

　　章轲

　　温家宝总理在今年的《政府工作报告》中表示，要“加大政府采购对自主创新产品的支持力度”，“从根本上加强制度建设，规范财政转移支付、土地和矿产资源开发、政府采购、国有资产转让等公共资源管理”。

　　近日，国务院发展研究中心政府采购管理体制改革课题组总协调人程远忠对《第一财经日报》表示，目前我国对政府采购的界定范围过窄，占政府采购总规模60%以上的公共工程还没有纳入政府采购范围。

　　程远忠认为，大量财政性资金以外的公共资金以及社会资金参与的公共工程被排除在政府采购的范围之外，并委托以营利为目的社会代理机构进行采购，其结果不仅直接限制了政府采购的范围和规模，也导致了公权力的丧失和大量公共资源的流失。

　　他建议，尽快将公共工程项目纳入政府采购目录，扩大政府采购范围。

　　2006年政府和公共部门实际购买性支出接近5万亿元

　　《第一财经日报》：我国目前政府采购的规模有多大？其作用如何？

　　程远忠：在政府采购制度相对发达和完善的西方国家，政府采购规模通常占其GDP的10%～15%，占政府财政支出的30%～50%。而我国2006年政府采购规模仅占GDP的1.75%和财政支出的9.2%。

　　参照西方国家的一般情况，以GDP的10%计，2006年我国政府采购的潜在规模应超过2万亿元，而实际只有3681.6亿元，2007年约为4000亿元。这反映我国政府采购还处在起步阶段。

　　从公共财政支出管理的角度看，通过政府采购，每年可节约国家财政支出约10%（我国政府采购历年来的资金节约率均超过10%），即每年可节约至少2000亿人民币，相当于2006年我国财政支出的约5%。

　　《第一财经日报》：为什么要将公共工程项目纳入政府采购目录？

　　程远忠：课题组对全国十几个省市的调查表明，我国政府采购的广度和深度仍然十分有限。以上所说政府采购的潜在规模，还只是就财政性资金的购买性支出而言的，没有包括水利、能源、交通、通讯等公用事业部门的采购，特别是公共工程（如机场、高速公路、铁路、地铁等市政工程以及环境治理工程等）的采购。而公共工程的采购在西方各国都是政府采购的最主要内容，其规模超过货物采购和服务采购，通常占政府采购总规模的40%～60%。

　　2006年我国公共工程项目的投资性购买支出已超过3万亿元的规模。据此估算，2006年我国政府和公共部门的实际购买性支出（包括消费性购买支出和投资性购买支出）已接近或超过5万亿元。

　　在政府采购制度已有200多年历史的西方国家，政府采购（government procurement）也被称为公共采购（public procurement）。两个概念在实际使用中的内涵和外延十分接近，而公共采购则更准确地反映了政府采购的现代意义。公共采购是中央和地方政府以及其他公共服务部门为了向公众提供公共服务而进行的采购。

　　“阳光下的交易”

　　《第一财经日报》：公共工程没有纳入政府采购范围，原因在哪里？

　　程远忠：我国政府采购制度的建立是以财政支出管理改革作为起点的，所以我国用以划定政府采购边界的标准是资金来源，即凡是使用财政性资金进行采购的，属于政府采购的范畴。这样的界定在当时是适当的，但今天看来却存在明显的缺陷。

　　一是把政府采购局限于财政支出管理的范围内，不仅限制了政府采购的潜在规模，也不利于发挥政府采购所应有的宏观经济调控和实现公共政策目标的政策性功能；

　　二是政府采购活动的多头管理，把本属于《政府采购法》管辖的公共工程，包括水利、能源、交通、电讯等公共事业部门的采购排除在政府采购范围之外，给采购规模的扩大形成了制度瓶颈，不利于实现公共利益的最大化和防范腐败，也不符合政府更好地向社会公众提供公共服务的施政目标。

　　特别由于我国社会经济制度的特点，公共经济在整个国民经济中占有巨大的份额，仅以财政支出管理作为起点和边界来划定政府采购范围，必然导致大量财政性资金以外的公共资金以及社会资金参与的公共工程项目被排除在政府采购的范围之外，其结果不仅直接限制了政府采购的范围和规模，不利于政府采购统一大市场的形成，也导致了大量公共资源的流失，并给权力寻租留下了空间。

　　《第一财经日报》：目前，我国一些重大公共工程项目是由市场代理机构进行采购的，这种做法危害在哪里？

　　程远忠：首先，这种做法的实质是政府采购权的让渡和丧失。采购权是政府受公民委托而获得的一种公权力，这种公权力的让渡本身就是对公共利益的直接侵害和剥夺。

　　其次，社会代理机构以营利为目的，它只对程序的合法性负责任。很显然，将政府采购权无条件让渡给市场代理机构，其结果必然给权力寻租大开方便之门，使公共工程领域成为滋生腐败的沃土。

　　解决上述问题的根本出路在于制度建设。当务之急是通过政府规制强化政府集中采购，特别是将公共工程的采购纳入政府集中采购目录，由没有自身利益诉求的政府集中采购机构，代表政府依法履行采购权，并在采购活动中引入制衡机制和市场竞争机制，真正实现公开、公平、公正和透明的采购，使公共采购特别是公共工程的采购真正成为“阳光下的交易”。