户籍制度改革：从小城镇开始 在大城市叫停

　　《中国经济周刊》记者宋雪莲/北京报道

　　3月4日，公安部新闻发言人武和平向媒体明确表示，由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动与社会保障部等14个部委正在积极协商户籍改革的事情。据透露，户籍改革的目标是建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动。

　　诞生于50年前的户籍制度，通过户口管理把城里人和农村人严格区分。伴随着时代的进步和经济发展，对于户籍制度的批评和质疑也开始增多。

　　据公安部官方网站透露：在2007年公安部承办的452件代表、委员建议、提案中，涉及户籍管理的97件，占总数的21.5%。对于许多代表、委员就推进户籍管理制度改革提出的建议、提案，公安部治安管理局在广泛征求意见的基础上，起草了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见（征求意见稿）》，并根据国务院领导同志的指示，会同国家发改委、教育部、民政部等13个部门进行了户籍管理工作综合调研，形成了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿），正在进行进一步修改、完善。

　　奉化户籍改革迄今8年：

　　进展平稳受益颇多

　　两会期间再次引起热议的户籍制度改革，在当年被誉为户籍改革“第一口吃螃蟹”的浙江省宁波市奉化市（县级市）并没有掀起一丝涟漪。

　　“现在看来，当时引起轰动的改革已经不算是什么改革了。我们甚至想过，在现有的基础上是否可以把门再开大一点，在实际操作中能不能再进一步，还能不能更快推进经济发展？”奉化市公安局办证中心副主任科员、参与了户改全过程的刘建军日前告诉《中国经济周刊》，“但是很多方面，都不是我们公安部门一家能够做到的。”

　　据《中国经济周刊》获悉，2000年年底开始进行了8年的浙江省奉化市户籍改革，迄今为止依然有序进行。

　　“没有出现大规模的城市人口激增，还确实为推动奉化经济发展起到了积极作用，并为预防犯罪打击犯罪做出了贡献。”刘建军告诉记者，由于奉化户籍制度的长期性，人们反倒没有了一窝蜂的念头。“心态更加平稳了。”

　　“改革都要有一个过程，当时我们也是边走边看，但那是在经过了实际调研基础上的边走边看，所以在外地还都只有设想的时候，我们先行了一步。”刘建军说。

　　2000年11月28日，奉化市出台新的城镇居民户籍制度，“农村人口城市化，外来人口本地化”是改革方向。新制度规定：凡在建成区内拥有合法固定住所、且具有稳定职业或生活来源的非城镇户口公民，都可以按照自愿原则申办城镇户口。其中，“合法固定住所”的概念被界定为持有房屋所有权或单位住房使用权；“稳定职业或生活来源”的标准则界定为具有合法的劳动合同，或是持有工商执照和参加社会养老保险者。

　　“奉化户籍制度改革是由当地公安部门率先提出来，并在取得市政府的支持下主动去做的。”改革的起因在刘建军看来，除了方便管理以外，更源于市政府关于推进经济建设，为群众大开方便之门的政府工作报告。“除了外来人员以外，当时奉化农村的剩余劳动力几乎全部在市区，长时间人户分离，不仅不利于管理，而且对流动人口的稳定就业也不利。”

　　而当时奉化市政府支持公安部门的设想，则是因为奉化经济建设发展步子始终不快。最重要的一条原因是：人气不旺，市区人口长期徘徊在7－8万人。“人少能促进经济发展吗？而增加人气，发展经济，就必须建立宽松的户籍制度，招揽农业人口和外来人口进城。”

　　市政府和公安部门的这个共识，让奉化市这项“群众拥护，政府看好”的户籍改革得以先行一步。

　　据刘建军介绍，奉化的户籍改革在当时是面向全国的，“省内省外，不管农业户口还是非农业户口，都可以在政策允许范围内进行签转。”

　　不过，在具体制定改革方案的过程中，奉化市公安局在喝彩声中还是听到了不同的声音：农转非人口的土地承包权、计划生育政策、拆迁补偿在内的几个因户口迁移带来的遗留问题怎么办？城镇人口快速增长与公共设施相对落后之间的矛盾怎么办？市政建设、城市布局、基础教育、就业机会等等问题也是难题。

　　由于这些难题不是哪一个部门在短时间内就能解决的，所以，一部分人对户籍制度改革还是信心不足。

　　“以当时奉化城区7-8万人口来讲，放开户籍政策，奉化市在就业、医疗、读书等方面完全可以承受2-3万人口的涌入。当然，也不能排除大量外地人口蜂拥而入的现象发生。”刘建军告诉《中国经济周刊》，“可是，我们不能因为担心就不改革啊。邓小平同志还告诉我们要摸着石头过河呢。如果真的发生这种状况，我想政府也会做相应的考虑。”

　　刘建军回忆道，当时大家更多地就是想，即便奉化的户籍改革失败了，“也不会影响咱整个国家。而通过改革试点，可以积累经验。”

　　“其实，奉化进行户籍制度改革，绝对不是头脑发热，而是在经过了充分调研的基础上进行的。”刘建军告诉《中国经济周刊》，“正常情况下，人和户口必须是要一致的。如果房子有，人也在，就是户口没有，公安管理就会失控，因此实际情况要求我们必须进行改革。为此，我们的干警特地深入到社区居委会，对一个小区大致有多少房子是外地人购买的，是否长期居住进行了大量调查。”

　　“其实，当时奉化市有很多外地人在当地购置了住房，也长期居住在奉化，户籍制度导致他们人已经进城了，户口却搁置原籍。”刘建军说，这在之后奉化市新增人口三分之二以上属于在奉化工作、生活多年，而户口受政策限制一直难以迁入者的统计中得到了证实。

　　为确保新户籍制度的顺利进行，奉化市政府多次召开市长会议，综合各部门出台政策：就土地承包问题，市政府规定农民在30年的土地承包期中，不会因户口身份的转换而调减其承包份额；计划生育方面，市政府规定农村居民“农转非”后的3年内，仍可享受农民的计划生育政策；针对拆迁补偿问题，市政府严格按照“拆一赔一”的原则，保障农民的经济利益不受损害；就基础教育问题，市政府决定加大教育投资，有计划地扩大教育规模，确保户口新转入城镇的学龄期人员能够安心读书；至于市政建设、城市布局、就业机会等问题，市政府认为农业人口和外来人口的加入，给城镇的承受能力造成的压力是不可避免的，但这只是暂时的“阵痛”。

　　“城市要发展，人口一定要增加，只要在合理的政策疏导下，人口压力必然会形成刺激经济发展的动力，这些问题也就会在发展中迎刃而解。”奉化市在各种观点的碰撞中形成了共识。

　　今天的刘建军似乎已经不大关注当时政策出台的艰难了，因为他觉得那不是公安部门能够协调的事，他们只是率先提出并推进了。“出台政策是不盲目，但也不能说很有远见很有把握，好在迄今为止，政策执行的都很平稳。”

　　奉化户籍改革如火如荼地开展起来了，刘建军说，现在看来，以截至目前奉化市城区办理入户的25000多人来看，奉化市的户籍改革都在城市可承受范围之内。“除了当时政策刚一出台时因为害怕政策变来变去而一下子涌来大批人流之外，目前在奉化就业置业的外地人已经不会担心户籍政策的变化了，什么时候想办就来办了。”

　　“不过，最开始的时候，享受城区本地人待遇的户籍政策，还是一下子让外来人员感到兴奋。当时的办证中心真可以用人山人海、拥挤不堪来形容，每天前来咨询的外地打工者就有1000多人，办证中心每天都要受理好几百份申请。”刘建军说，“大家奔走相告，甚至一度出现了突击购房的现象。”

　　大概有三个月的时间，办证民警需要白天黑夜地加班，最后，“几乎都累病了。”

　　据2005年的当地及省、中央媒体报道称：新的户籍制度不仅给当地公安部门的管理带来了便利，还带动了城镇的经济发展。奉化市自此项制度实施以来，新增城镇人口1.08万，市区人口一举突破了10万，新增内、外资企业160多家。而最令人瞩目的是房地产市场因大批农民进城“牛”了起来。每平方米房价由当年的不到1000元上扬到2000元左右，商品房期房销售率也从55%上升到90%，成交面积增长了100.9%。

　　宁波、郑州纷纷叫停：

　　大城市户籍改革难以为继

　　“奉化先试点，半年之后宁波市全面推开并在全国引起轰动。所以在2003年前后，中央级媒体好多都来报道我们的户籍改革了。”刘建军说。

　　奉化户籍改革的半年后，宁波市公安局把奉化的经验推广至整个宁波市的11个县（市）、区。

　　不过，宁波市推进的户籍制度改革与奉化相比附加了限制条件：一是购房入户者，房屋面积要大于80平方米；二是以引进人才身份入户宁波的，必须是大专以上学历。“但是去年年底宁波不知道为什么又重新规定，2007年9月1日以后购买的住房，暂时停办户口迁移了。”刘建军说。

　　几乎与宁波开始进行的户籍改革同时，2001年10月1日，全国小城镇开始户籍改革。这一政策是在全国进行了长达几年的试点以后才放开的。此前的1997年，国务院批准了公安部的《小城镇户籍制度的试点方案》。由于小城镇改革进行的相对平稳，石家庄、郑州等地的大城市亦开始进行相对彻底的户籍制度改革，但随后的几年，叫停的地方相继涌现。

　　“郑州的户籍制度改革进行了一年，几十万人口涌进来，就在2004年叫停了，现在还停着呢。”河南省公安厅宣传处的夏吉春主任告诉《中国经济周刊》，“子女入学和公交压力大是直接的导火索。”

　　夏吉春说：“目前河南漯河搞了一个户籍改革的漯河模式，那是因为他们和许多小城镇一样，需要拉大城市框架。小地方毕竟好操作，但是大城市的公共资源相对已经饱和，就业、教育、医疗、养老等政府提供的服务跟不上，地方就不可能有更大的动作。我们还是寄希望于国家出政策。”

　　河南省公安厅治安总队户政科科长刘伟则谢绝了记者的采访，他说：“户籍制度改革是个敏感的问题，不仅每年的两会要提，还要写进地方的五年规划当中。但这些都是笼统的提法，牵涉的部门也不仅仅是我们公安。作为具体操作的公安民警，真的不方便说很多。”

　　有专家强调，中国的小城镇户籍改革战略并没有从根本上带来人的解放、经济效率的提高和产业分工及就业机会的增加。很多人是在小城镇买了房入了户，但并没有在当地得到任何基本社会保障，而青壮年也绝大部分没有留在小城镇，而是到更为发达的大中城市打工和创业。

　　“我认为目前看来，在户籍改革方面没有什么各地经验可谈。”一位不愿意透露姓名的户籍问题专家则显得更为悲观，“户口本无病，是强加在户口上的利益病了，如果仍然用陈旧思维去解决户口问题，那户籍改革永远无望，两会提案也依然不会有结果。”

　　观点：先改革户籍，还是先解决社会保障？

　　华东师范大学人口研究所所长 丁金宏

　　现有改革是财富在主导

　　中国每年城市人口1%以上的上升幅度，分摊到全国还好，都集中在大城市，那就是1300万以上的人口压力。而这一点，恰恰是大城市不愿意放开户口限制最关键的一点。

　　这就造成了中央政府对户口是放开的，但是地方政府却依然十分保守的现象。虽然江苏等地都在探索放开户籍限制，但是绝对没有想象的那样放开。真正进入城市还是有条件的，比如要买七、八十平米的房子，也就是说要花钱进门。而这一点，在上海、北京、广州、深圳等这样的大城市尤为严重。显然，在这种政策的背后，是财富而不是公正在起主导作用。

　　户口并没有限制住人口向城市的迁移，而且还要有相当多的农村人口往外走，速度不会很慢。而一个劳动力的迁移，跟随的是他对家庭的供养。在这个过程中，无论是个人，还是社会，都要付出一定的代价。中国的户籍制度一直无法顺利进行，最大的根源在于附加在户口上的社会保障制度不统一。而国外城乡之间没有户口限制，也源于覆盖在他们城乡之间的社会保障制度相对健全。

　　经过几年的探讨和争论，社会和学者的观点已经趋同，那就是，改总是要改的，关键是先改户籍制度，还是先建立社会保障体系。拉美的城市化已经造成了大城市病，这是我们不愿意走的一条路。而建立健全的社会保障制度，我们还有很长的路要走。

　　改革思路不变就没有出路

　　中国警察学会学术委员、中国人民公安大学教授 王太元

　　为什么二十多年一直提户籍改革却一直没有解决问题？难道真的只是客观困难？户籍改革一直无法深入进行，有很多的主观原因。最直接的主观原因就是，人们错认因果，把全部怨气、全部力量和全部希望都集中于户籍制度这个毛之上，其实没有看到计划经济时期形成的一整套社会惯例的制度之皮。不用制度去改制度，户籍改革不仅慢，而且依然是个假问题。

　　世界各国的户籍制度，都是依法收集、确认、提供住户人口基本信息的制度。在计划经济时期，把“社会生产、生活决定户口属性与类型”的正确关系搞颠倒了，变成了有户口才有生产、生活资格，变成了用户口本分配诸多领域的权益。

　　提倡、关注并参与户籍改革二十多年的我，理解公众害怕被诸多相关领域相互推脱责任的正常担心，但我相信，与看似激进却无从下手、难以实施甚至可能造成诸多麻烦的“捆绑销售”思路相比，“分进合击”改革思路，看似缓慢却切实可行且社会风险不大。

　　直接根源于改革开放以来户籍改革经验总结和教训吸取的“分进合击”改革思路，概括起来就是“整体脱钩，分头实施，稳步合成，促进和谐”：

　　“整体脱钩”：尽快在现代信息、网络管理技术支持下实现全国“城乡户口登记管理无区别化”，使户籍属性不再充当各部门、各地区给公民不同待遇的行政技术条件与保障；

　　“分头实施”：“让户籍与利益脱钩”，原先得到户籍制度掩护的人事、劳动、教育、社会福利等诸多制度，再也不能有“限某某户口”之类规则，迫使他们不得不进行本来就属于职权范围因而无可推脱的改革；

　　“稳步合成”：诸多领域分头进行的改革，使各个相关人口群体分别受益，比用一个户口让一个人受益的社会效益要大得多，一个一个具体规定不断变革的“短促突击”似乎难受，但实际收效远比“看上去很美”的“整体转轨”大得多、也快得多；

　　“促进和谐”：也就是在积极改革的同时将其稳步固化为法律制度，从而实现全国城乡人口各项权益的法治公平，形成政府依法规范、单位市场调节、个人自主负责的迁徙自由格局，从而完成所谓“户籍变革。

　　《中国经济周刊》2008年第11期，广告热线010-65363446，发行热线010-65363436，邮发代号2-977。