浙江富阳试验：“大部制”原则的基层样本

　　宗新建

　　两会期间，国务院公布了“大部制”改革方案，而远在千里之外的浙江一个县级市??富阳已经按照自己的构想，将“大部制”试验运行了一年之久。

　　富阳市委政研室主任章永南对《第一财经日报》说，“大部制”在富阳称“专委会”制度，去年4月28日，该市在不涉及原有机构设置及人员编制的基础上，成立了计划统筹、规划统筹等13个专委会。

　　“专委会”淡化部门概念并打破部门壁垒。章永南说：“目前，我们已经初步构建起‘大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管’的工作格局。”

　　“富阳的‘大部制’改革是县级行政管理的有效探索，它改变了传统的政府运作方式，在加强统筹协调能力、提高效率等方面成效显著。”较早提倡大部制改革的学者、国家行政学院教授汪玉凯接受《第一财经日报》记者采访时认为，富阳改革如果进一步总结与深化，有可能为全国县市的“大部制”改革提供一种有效的模式。

　　虚拟的“专委会”

　　章永南介绍说，富阳“专委会”试验的决策者和推动人是该市市委书记徐文光。徐文光为浙江诸暨人，曾做过乡镇党委书记，也曾常年“蹲点”于农村“一线”。

　　2006年底，刚由浙江上虞调任富阳半年的徐文光，在接受当地媒体采访时，曾一针见血地指出富阳发展上存在的瓶颈，“现有地方政府管理体制中，资源配置分散于各部门，而部门力量、职能、权力制约存在‘散’和‘乱’的现象，导致部门职能交叉时协调层次和频率越来越高，政府效能可想而知，因此我们决心在创新政府管理机制上进行大胆改革。”

　　2007年4月28日，富阳市委市政府发出《关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见》，决定在不涉及编制变革的基础上，设立计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、社会保障、工业经济、环境保护、重大工程建设、城乡统筹、社会事业发展、现代服务业发展、运动休闲城市等13个“虚拟”专业委员会。

　　“大部门”由此产生。按照相关文件，上述13个“专委会”由一名副书记、六名副市长分别担任主任，实行牵头部门负责制，组成部门包括各个职能相关的部委办局。

　　“比如说，公有资产管理委员会由常务副市长孔春浩担任主任，牵头部门为财政局，组成部门则包括了市政府办、发改局、国土资源局、建设局等12个部委办局，该委员会将统揽、统筹、统盘政府的资金、资产、资源，全面负责国有资产的运营和监管，统一调配和监管全市预算内外资金使用。”章永南说。

　　章永南说，富阳此举是力图通过将统筹整合理念和现行的部门分工体系有机结合，打破部门壁垒，改变过去政府管理体制的种种积弊，初步起到优化资源要素配置，实现部门力量集中使用。

　　“专委会设置中，我们不管领导级别大小，排位顺序前后，谁主抓谁就当主任，比如规划统筹委员会，主任是一位副市长，但下面的副主任当中，有市委常委、常务副市长以及其他副市长，要开会研究事项了，主任就是第一负责人。”徐文光对本报记者表示。

　　与此同时，富阳在市四套班子里面也建立起了重大事项协调机制，该机制由工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会构成。三个领导小组是市委重大事项的议事机构，只议事不决策，决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至市府班子联席会议作出，决策咨询委员会则是全市重大事项的决策咨询机构。

　　“通过上述举措，我们要达到‘六个一’的效果，即‘计划一个头、土地一张口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙’。”徐文光说。

　　章永南认为，这种“神变形不变”的新型政府管理模式与中央提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的改革思路相一致。

　　2007年6月，“专委会”制度在富阳全面铺开。

　　部门利益“角斗”

　　“设置‘专委会’，一开始认识上不太统一，有的甚至认为就是原来的领导小组，是个虚拟机构，削弱了部门的权力，触及了各方面的利益。”富阳市政府相关人士坦言。

　　富阳城乡统筹委员会主任、分管农业的副市长王小丁对此感慨颇深。王小丁说，城乡统筹委员会所整合的几个部门，以前是各自为政，“山上的柑果是由林业局管，田里的柑果又是农业局管，道路由交通局管，电气化由供电局管，每个部门都有自己的‘管辖地’”。

　　城乡统筹委员会对20个组成部门一梳理，发现近几年富阳市出台的涉农惠农政策“量多面广”，共计37个，配套资金2.2亿元，项目“遍地开花”，资金“天女散花”的现象比较普遍，“很多领域是相互重合的，这造成了资源的浪费”，王小丁说。

　　城乡统筹委员会决定把涉农政策重新划分为七个方面：农业产业结构调整、农业产业科技应用、农业产业化经营、农村基础设施建设、农民培训转移、农村改革发展、阶段性专项工作，编制“三农”建设年度项目计划和预算。

　　2007年9月3日，富阳市政府发出文件《关于统筹整合“三农”政策的通知》指出：“在不改变政策资金使用性质、实施内容和执行标准的前提下，整合部门力量，实行政策联动，集聚项目优势，吸引社会资金，鼓励社会各方参与‘三农’建设，探索多元化投资渠道。”

　　“支农资金集中起来捆绑使用后，还避免了腐败现象。”根据2006年9月28日富阳市纪委的一份《信访情况反映》的内部资料显示，该市涉农资金主要存在以下问题：少数干部以权谋私；涉农资金“专款不专用”；申报人重复申报或弄虚作假，骗取、套取补助款，把争取财政资金当作致富门路等。

　　富阳市旅游局副局长董雄华举例说，过去有经营户在申办“农家乐”项目时多头、重复申报立项，既要向农业局要钱，又要向包括旅游、水利水电等部门要钱，而少数干部也从中捞取不少好处。

　　城乡统筹委员会的成立，显然在一定程度上避免了上述腐败现象，而工业经济委员会的成立，则在一定程度上杜绝了资源的浪费。

　　由于浙江工业独特的“村村点火、乡乡冒烟”现象，富阳目前有10个乡镇、街道工业功能区，“各区之间不能形成点面结合和‘一盘棋’，无法形成完善的交通道路网络和给排系统体系”，章永南说，在工业经济委员会成立后，打破了原有的乡镇、街道行政区划限制，推动了开发区和工业功能区的整合。

　　前述富阳市政府人士坦言，13个委员会推进过程中遇到一些阻力，最明显的是，由于决策权的回收，有些部门断绝了“小金库”收入，顿时变成了“清水衙门”，有些人也因此颇有怨言。

　　“改革必然要触及一些部门利益，有些部门当然不会满意。”徐文光说，经过一年来的实行，富阳的“专委会”制度的社会氛围已经形成。

　　下一步：由虚变实

　　为了进一步完善“专委会”制度，富阳还规定各个“专委会”都要建立“报表制”、“例会制”和“督察制”。

　　所谓“报表制”，就是将一个阶段的工作，以一周或者一个月为单位，排出工作进度表，做到时间明确、计划倒排，逐项完成任务；“例会制”即每个“专委会”根据工作需要，一定时间内召开一次例会，实现过程控制、目标管理；“督察制”即加强日常督察、巡访，确保分工落实，责任捆绑，到年底，还要验收结果，进行考核奖励。

　　国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽接受本报记者采访时表示，富阳“专委会”制度体现了中国改革开放进程中地方政府的主动精神，其核心是统筹整合政府部门资源，具备体制和机制创新特点，以最小的成本、最小的代价、最小的阻力，取得较好的改革效果。

　　常修泽建言，富阳应该在充分实践的基础上提出一套比较成熟的方案来，创出一种政治体制改革和行政管理制度改革的“富阳模式”，这将为全中国的2000多个县提供有益的借鉴。

　　徐文光说，富阳下一步的设想是，一方面在实践中进一步深化，另一方面看看能否通过自上而下，把这一模式变虚拟为实体，“在县域经济层面，我们要进一步打破传统的分工体系，彻底取消传统的政府副市长工作分工，也就是说，不设农业副市长、工业副市长等，只明确政府有一正几副、多少个副市长来构成，各位副市长兼任各专委会主任，全权负责各专委会”。

　　在徐文光的理想中，每个“专委会”代表政府的立场，其主任相当于一个“市长”，使副市长成为真正意义上的“市长”，变政府分工为政府统筹，变部门负责制为政府集中制，杜绝工作上的多头管理和相互扯皮。

　　徐文光表示，富阳的“专委会”改革目前只是第一步，即专委会是虚拟的，至于下一步变为实体，是体制的创新和保证，不是当地政府所能决定的，“我们需要创造条件，争取各方面的支持”。

　　有关人士透露，富阳部分人大代表、政协委员正着手商讨“专委会”制度的长效运作问题，并有可能就此向当地人大递交提案，促成该方案以地方立法的形式固定下来。

　　“富阳试验”也已经引起了浙江省有关部门的支持，浙江省委常委、杭州市委书记王国平日前专门批示，认为富阳的改革是“大胆的探索，成功的实践”，而杭州市市长蔡奇也公开表示，希望富阳坚持创新为先，在管理体制改革上提供新的经验。