灾后重建金融财税支持体系的初步框架

　　钟伟

　　目前多渠道、多场合发起的全民募捐活动缺乏规范，容易造成募捐的隐性攀比和强制进行，也使得慈善募集机制的可持续性较弱，资金募集和使用缺乏监督。建议财税部门会同民政、商务等部门，以及慈善总会、红十字会等非政府组织，就慈善募捐的资金进行登记和汇总，并对机构和个人的捐助行为提供规范的证明

　　汶川大地震至今，已经从紧急救援阶段渐渐向灾后重建阶段过渡，结合国内外地震灾后重建的一些经验，我们对相关的金融财税支持体系进行初步讨论。

　　关于灾后重建的资金规模及重建周期，结合唐山地震以及日本阪神地震的情况，此次汶川大地震的特点是，灾区经济基础本身较为薄弱，估计重建周期为8到10年。关于灾后重建的政策支持手段，需要金融财税手段的综合配套，借助市场和行政的双重力量来推动，以下是初步的设想。

　　对综合行政措施的建议

　　1.紧急事务协调处置机制和灾后重建办公室的设置问题

　　考虑到巨灾带来的严重后果，需要协调党和政府、政府和军警、中央部委局办和地方政府、政府和非政府组织、国内和国外机构之间的关系，因此对有重大影响的紧急事务，是否需要在现有的国家应急预案和响应机制的基础之上，设立机构化的国家紧急事务协调处置机制？该机制应获得一定的预授权，以便在巨灾发生后紧急启动。

　　另一个问题是，在汶川大地震后，是否有必要在国务院之下建立灾后重建办公室？该办公室人员为抽调部委局办和灾区地方政府行政人员组成，属无专门预算和编制的临时机构，灾后重建完成时即予以撤销，主要职能为协调灾后重建，否则部委之间、中央和地方之间的沟通协调成本可能较高。

　　2.灾区区域认定和灾区人口特别登记制度

　　考虑到灾后重建必须以人为核心，以人为第一重要的出发点，因此建议立即启动对灾区范围的认定，并由地方对灾区人口进行特别登记，限期进行登记冻结。这种对灾区人口的登记标志制度，主要是为了便利灾后本地、省内和跨省异地安置、受灾群众的居住、就业、教育、医疗、养老等后续工作的进行，因为受灾群众的安置、就业、住房以及教科文卫的优惠措施，既是给予灾区的，更是给予接纳受灾群众的地方政府和企业的。灾后重建过程较长，因此建议进行灾区人口登记和标志，以防范灾后重建的金融财税支持政策被滥用。至于灾区范围和灾区人口标志是否应该根据受损程度予以分级，可以谨慎考虑。

　　3.进入灾区的机构、人员、物资和交通工具等登记发放制度

　　在巨灾发生时和发生后，应对进入灾区的国内外机构、人员、物资和交通工具等实行便捷但统一高效的登记制度和发放制度，否则就难以对上述实施紧急救援和重建的机构及个人的行为，在事中予以有效认定、规范、配置和监督，也难以在事后予以道德上、金融财税上的支持或者惩戒。

　　4.慈善募捐的资金捐助证明机制

　　目前多渠道、多场合发起的全民募捐活动缺乏规范，容易造成募捐的隐性攀比和强制进行，也使得慈善募集机制的可持续性较弱，资金募集和使用缺乏监督。建议财税部门会同民政、商务等部门，以及慈善总会、红十字会等非政府组织，就慈善募捐的资金进行登记和汇总，并对机构和个人的捐助行为提供规范的证明，这种规范证明至少应包括对可以货币化的捐助经济义务的证明，和难以货币化的志愿行为的证明。上述证明和这些机构、个人能否获得金融税收优惠密切相关。例如捐助的经济义务证明，可以抵扣企业或者个人所得税等。而义工、献血等志愿行为的证明，是对捐献者的尊重或有可能对其未来发展有正面影响。

　　对综合财税措施的建议

　　1.灾区财税收入的征管和转移支付机制

　　巨灾后到重建基本完成的10年间，灾区很难有较大的财税收入，需要中央财政金融的持续支持，但是这并不表明地方财税制度可以在重建中“停摆”，考虑到重建是有明确期限限制的，也考虑到最终灾区仍然需要回复到正常的公共财税体系中来，因此灾区灾后应迅速重建财政和税收体系并正常运作。如果灾区采取申报免纳方式可节约征管成本，采取先征后返的方式也可以。

　　灾区国地税体制重建时应优先考虑“两块牌子、一套人马”，将国地税的办公场所和人员合并，资金分账入库即可。建议财政报请“两会”，在重建期内对灾区税费实施减免，或者视重建进度实施阶段性减免，并加大对灾区的财政转移支付力度，保证中央财政对灾区的净注入。

　　2.国库资金的拨付和监督运行机制

　　灾后重建很大程度上依赖中央财政的支持，我们建议从多方面考虑，一是部委局办和省级政府的经常性预算在未来三年适当压缩，作为灾后重建之需。二是如果沿用目前的五级财政体制，可能有较多弊端。灾后重建的资金既可能拨付给灾区地方政府和安置地地方政府，也可能拨付给负责重建项目的部委，也可能直接拨付给受灾群众，前两者可以考虑从中央到省到市县三级垂直拨付，后者应通过受灾群众身份标志认知直接支付到人，使得资金拨付和使用在严格的监督运行状态之下。

　　灾后重建也可能需要就地安置、省内和跨省异地安置并重，死难人数占人口比例较高的乡镇可能更适合异地安置，否则容易造成永久性心理创伤。通过“结对子”的县市，东南沿海县市可以接受财政支持并安置部分灾区群众，灾区人口标志可以保证重建款项随移民安置而转移。

　　3.灾区重建企业和新设企业的开设和税收优惠机制

　　灾区重建企业和新设企业的开设和税收优惠，我们建议按照灾区分级情况逐步展开，税收优惠力度和优惠期限可以根据灾情来分别认定，以引导灾区能够重新恢复生产和生机。同时对灾区企业也应有相应的金融支持政策。此外，也可考虑四川省内企业吸收受灾群众就业时的财税优惠安排。

　　4.以工代赈应成为灾后重建和就业安置的重要形式

　　考虑到交通、电力、通讯等基础设施的重建是灾后重建的重要内容，重建初期就应有较为系统的项目规划和管理制度，建议实施重建项目的企业，可以把原有企业职工和吸收的本地受灾群众混合编制，形成以原施工队伍为主、以以工代赈的受灾群众队伍为辅的新团队，以降低财政压力和重建成本。此外，对以工代赈进程中，逐步形成了专业技能、自愿成为企业职工的，建议地方政府对户籍档案的迁徙予以便利、帮助项目施工企业能够正式聘用，使得移民安置能够通过就地、异地和项目安置等多渠道进行。

　　5.建立灾难模拟和紧急逃生体验室、尝试抗灾应急产品的生产

　　建议中央或者地方政府专门拨付财政资金，在地震、台风等灾难易发区域建立灾难模拟和紧急逃生体验室，供公民参观教育和体验学习。此外，也建议尝试抗震应急食品、照明等产品的设计和生产，在涉及公众安全的场所，例如学校、政府办公机构，以类似配备消防安全设施那样，强制性要求配备，对从事应急产品生产的企业实施技术认证和许可准入制度。

　　对金融支持措施的建议

　　1.金融机构涉及灾区的金融债权存量部分应谨慎有序核销

　　总体而言，对灾区不动产方面的贷款或者按揭可能只能做核销处理。但在核销债权的同时，为便利灾区重建的展开，很可能需要原债务人获得债务核销的同时，也必须放弃其相关权利，其中最为重要的是商品房产权人对相关土地使用权的放弃，否则灾后重建，尤其是市政基础设施的重建可能会遭遇较大困难。而对于企业贷款、农户小额贷款和信用卡透支贷款，建议结合灾区人口的身份认定和具体经济情况区别对待，有序核销、挂账或者保全。

　　2.灾区贷款贴息和资本市场融资等优先机制

　　对灾区的金融支持更重要地体现在对重灾区和重灾人口的贷款支持上，这类贷款包括基建贷款、企业信贷和个人贷款，这些贷款中哪些可以通过市场机制，哪些需要银行获得财政贴息后再进行，建议事先谨慎权衡。总体而言，建议重灾人口的个人生产性和家庭重建性贷款更应获得财政贴息支持，而基础设施重建本身已由财政承担，企业重建已有财税优惠，再给予信贷上的财政贴息可能不太适宜。

　　此外，灾区企业在债券发行、沪深市场上市、再融资以及创业板上市方面，建议给予有期限限制的优先安排。

　　3.特定助学贷款和社保款项制度安排

　　在灾区人口分级认定制度的基础之上，灾区学生未来高等教育的助学贷款，以及受灾群众年长后的基本医疗和养老金的发放均可有序进行，如果缺乏灾区人口认定标识，很难设想漫长的重建期和异地安置、家庭重建之后，如何落实对受灾群众的持续金融支持。

　　4.中央财政发行中长期灾后重建债券

　　以募捐形式进行的境内外资金筹集不具备可持续性，且募集资金和重建所需资金差异巨大，因此建议中央财政发行灾后重建债券，对此类债券的收益均免税。具体又可以分为两类债券：一类是面对非金融机构的债券，另一类是面对金融机构的债券。面对非金融机构的灾后重建债券利率低于同期储蓄利率，因此具有慈善债券的性质，但是考虑到这类债券持有人仅损失部分利息，因此慈善债券比单纯募捐有利于募集更大规模和更长期限的重建资金，其对公民的公益教育影响也更深远。

　　面对金融机构发行的灾后重建债券，建议其定价可以高于法定准备金1.89%的付息水平，在货币市场6个月或1年收益率之下。这种灾后重建债券的发行，使得央行能够具有更灵活的冲销操作工具，而冲销成本则从央行向财政转移，对商业银行等金融机构而言，持有此类债券，也比面对不断提高法定准备金率的财务损失更小一些。对认购并中长期持有的灾后重建债券，建议纳入到附属资本内合并计算，这对提高商业银行的资本充足率、享受差别监管待遇也有一定意义。

　　5.由中央财政或者国家开发银行试发行巨灾债券

　　巨灾债券是较之单纯的慈善募捐更为市场化和更成熟的机制，其基本设计思路就是以巨灾为触发条款，如无巨灾发生，则巨灾债券和普通债券一样能够给投资者带来收益，但是巨灾等情况出现时，巨灾债券发行者免除对投资者的还本付息义务，巨灾债券的资金被迅速筹集并投入到灾区救援和重建进程。考虑到国家开发银行在债券品种创新和中长期建设资金筹集运用方面的优势，建议由国开行负责巨灾债券的发行。

　　6.努力推进巨灾险保险和再保险机制

　　巨灾险的保险和再保险机制的建立，离不开财政支持，尤其是巨灾再保险，建议财政和再保险机构之间设定巨灾损失赔付的上下限，如果巨灾损失在下限之下，则由再保险公司全额赔付，如果在上限之上则由财政支付，如果在上下限之间，则由再保险公司和财政依据平均比例或者累进比例分摊，以帮助再保险公司渐进地推进巨灾保险的展业和商业意义上的可持续性。

　　除巨灾保险之外，从更长远的角度看，建议推行农业和农村保险，包括对农民房屋、生产资料、农作物和家庭养殖等的保险。

　　（作者为中国金融40人论坛学术委员会成员）