灾后重建系列之三:应尽快恢复灾区正常经济秩序

　　汶川地震灾后重建工作已经迅速展开。国务院近日审议并原则通过《汶川地震灾后恢复重建条例（草案）》，这表明灾后重建将步入规范化、制度化的轨道。在抗震救灾的过程中，相关部门、专家学者都在提出相应的解决措施，我们栏目也做了两期“灾后重建”专题，主要从灾民安置、救助等角度进行探讨。

在这些措施和建议中，有些是当下的特事特办，有些则可以转变为长期的制度，并且扩展到其他更广泛的领域。因此，现在需要对灾后重建的制度进行全面、系统的总结.

　　本报特别约请北京天则经济研究所所长盛洪、北京大学中国经济研究中心教授徐滇庆、中国人民银行培训学院院长王自力撰文，是为21世纪北京圆桌第176期，暨“灾后重建系列之三”。

　　我国是一个巨大国家，即使单位面积的灾害发生频率相当于世界平均水平，也会是世界上灾害发生总量最多的国家之一。并且，由于人口众多，同等自然灾害可能会引起更大的损失。所以灾害在我国不是偶然的事情，而是一种经常出现的事情，大灾出现的频率会比其它所有国家都多，例如，今年以来就有雪灾和这次汶川地震两次特大灾害。针对经常出现的灾害而采取的措施，不应是权宜之计。经过多次救灾行动的经验积累，我们就可以形成比较成熟的制度。实际上，这次救灾行动已经开创了不少制度先例，例如为灾害受难者的哀悼日。我们应该重视，在灾后重建中改进我们的工作。

　　捐款使用的财务报告需审核

　　这次汶川地震后出现的捐款热潮，说明我国人民的仁爱之心和慷慨性格。下一阶段，人们必须考虑这些善款如何使用的问题。为了保证这些捐款能够有效使用，而不被浪费，就要有严格的和透明的财务制度。一个最基本的安排就是要求接受捐款的政府机构、慈善机构和其它机构在救灾后一定时间内提供一份财务报告，向广大捐款者报告他们的资金是如何使用的。这种制度安排会提高公信力和信任度，进一步提高大众和企业的捐款水平。

　　我们已经注意到，政府有关部门一再强调，捐款不应用于接受捐款的机构。但是，如果要使捐款中介机构能够可持续地提供服务，扣除合理的管理费也是可以接受的，只需强调财务公开或接受审计即可。

　　捐款免税

　　救灾是一种公共物品，大众捐款救灾就是向公共物品付钱。所以救灾捐款的性质与纳税相近，是相互替代的。因此，企业和个人向灾区捐款，就应抵消部分税款，应建立起捐款免税制度。在这里，免税主要是指将捐款数额从企业和个人所得中扣除后，再进行征税。

　　在我国《公益事业捐款法》第二十四条和第二十五条中，已经规定了对企业和自然人的捐赠可以给予所得税方面的优惠。然而在具体实施中，却有很多限制，并且手续繁多。例如，被认可的捐赠途径除了相关的政府机构外，所谓“社会团体”限于“中国青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、减灾委员会、中国红十字会、中国残疾人联合会、全国老年基金会、老区促进会以及经民政部门批准成立的其他非营利的公益组织”。这排除了大量通过其它非政府非营利组织捐赠和直接向受灾人捐赠的免税优惠。

　　因此可以考虑，放宽非政府的慈善机构和其它非营利机构的注册要求，迅速扩大社会团体的范围，增加社会上的捐款救灾的渠道。还要修改法律和相关细则，承认公民直接向灾区政府机构和灾民捐款是一条合法途径，并能够获得免税优惠。对于在此次救灾中没有经过上述“社会团体”的捐款，重新获得捐款证明可能会很麻烦，那么，建议考虑采取特殊政策，如按捐款人均水平予以免税。

　　孤儿领养

　　这次汶川地震中，许多少年儿童失去双亲成为孤儿，依我国的财力，完全可以由政府提供资金使他们长大成人。但这不是最好的选择，更好的选择是由有爱心有能力的家庭领养，可以给孤儿一个新的家庭，逐步治愈他们失去亲人的痛苦，弥补失去亲情和抚爱的缺憾，而且，可以节约政府在这方面的支出。

　　我国的《收养法》虽然对收养人有较严格的要求，例如无子女，但对于特殊情况可以免除，所以法律上不存在障碍。但若考虑到地震孤儿数量众多，政府就要改进收养程序，便利收养家庭履行手续，并且将对地震孤儿的补助带到收养家庭，以鼓励收养。再进一步可以考虑，此次地震不仅使许多孩子失去父母，也使许多父母失去孩子，这些父母和孩子之间有着相近的经历，更可互相理解。因而可以考虑鼓励灾区的成人与孩子结为新的家庭。

　　将非政府组织和志愿者

　　纳入救灾工作

　　这次汶川地震，有大量民间非政府组织和志愿者加入到救灾队伍中，这说明人不仅是经济人，还有慈善心和公益心。社会不仅可以靠政府去提供救灾公共物品，人性的这个方面也是救灾中的力量，所谓“人心可用”，所以救灾工作要把非政府组织和志愿者考虑进来。这就需要建立一套将非政府组织和志愿者纳入救灾工作、官民合作的制度。

　　其中包括救灾招募与报到制度，以及灾区信息发布制度。所谓招募与报到制度，就是非政府组织和志愿者救援队伍到达灾区，应到相关指挥中心报到，以使指挥中心掌握救灾力量的情况，并可以及时派遣到急需救助的灾区。所谓灾区信息发布制度，是指及时发布较详细和专业的灾区信息，使分散在各处的非政府组织和志愿者知道哪里需要什么，引导他们合理配置救灾力量。

　　在信息技术高度发达的今天，手机和互联网已经相当普及，使信息的提供更为充分。

　　重建产权

　　与三十多年前的唐山大地震相比，我国的经济制度已经发生了天翻地覆的变化，从计划经济转变为市场经济，从全面的公有制社会转变为以公有制为主多种所有制并存的社会。人们的收入形式不仅是劳动所得，还有资产所得。他们积累了大量的财产，却在地震的瞬间化为乌有，许多财产凭证也被毁弃，但是许多财产价值仍然存在。

　　一种最重要的财产就是土地使用权。拥有房产的居民与企业，虽然房子倒塌了，但房屋价值中的土地使用权价值依然存在，且是房价中的重要部分。所以要及时重建产权制度，让灾民登记房产，包括地点、面积、购买价格等等。经基本核实后，重新发放产权证书。在重建后，他们可以凭借产权证获得土地使用权，如果能有房屋保险补偿或财政资助，他们就可以不再花费钱财获得新的居所和房屋财产。

　　其它财产，如银行存款、公司股票、政府债券等，也要通过登记和核实的程序得已重新确立。

　　政府手段与市场制度并用

　　当灾民转移到安全地区，如这些地区市场制度运作良好，因考虑加以合理利用。

　　可以考虑将政府手段使用的时间和区域划定在一定范围内，如灾害发生的最初阶段，在因交通和通讯中断而导致市场运转中断的地区，采用政府手段。一旦灾民转移到安全且市场正常运转的地区，就可以考虑政府向灾民发放救济款，由灾民自己购买日用必需品。当救灾时间较长时，也要靠市场来运送物资，政府只用钱购买。

　　在灾后直到重建完成，有一个相当长的过渡时期。虽然房屋和灾民安置都处于“临时”和“简易”的阶段，但地区和城市的功能与平时是一样的。既要有公共物品和公用事业，也要有私人物品提供。前者是政府发挥优势的地方，而大量私人物品还要市场来协调。例如，对于灾民，可利用临时的劳动力市场来组织起来，既能提供阶段性的就业，又能增加救灾的本地人力资源。

　　尽快恢复灾区正常经济秩序

　　尽管有大量财政资金和全国及各国的捐款，灾区人民可暂时无衣食之忧，但对他们最好的帮助，就是在灾区基本安全、交通通讯基本恢复的情况下，尽快恢复灾区的正常经济秩序，使灾区经济重新运转起来，使灾民重新就业，获得收入。这也会减轻政府的财政压力。

　　经济的重新启动是要有较多投入的，政府可以在这时对一些关键性产业进行资助，加快启动进程。灾区的主要产业是旅游业和农业，这两种产业是比较好恢复的。政府可以出资对遭到破坏的旅游景点（如都江堰、二王庙）进行及时修复，对农业采取优惠价格收购农产品的政策。

　　筹措灾后重建资金

　　灾后重建需要大量资金，若在保险制度成熟的社会中，保险赔付可解决一大部分。然而在四川震区，财产险投保率很低，保险赔付可能是很小的一部分。这就需要考虑有一个综合的重建资金框架。

　　一部分是财政资金，再有一部分是各界捐款。但这也许还不够，就要考虑吸引商业投资。若要如此，就要有一个重建的制度方案。这个方案可以是公私伙伴合作方案，即将一些公用事业（如自来水和管道燃气等）和准公共物品（如城市道路桥梁）设计成可营利项目，并通过招标将经营特许权授予企业，就能吸引一定量的投资。

　　从长远看，我国的自然灾害多发，可以考虑建立这类险种。不仅要在地震多发地区扩大房屋财产保险覆盖面，政府也可以将市政基础设施和公用事业进行保险，一旦发生地震，就可以获得更多的保险赔付用于重建。

　　关于伤残人员的资金安排

　　可以想见，灾区的人身保险率也很低，保险赔付不能完全解决伤残人员的医疗费用，也不能覆盖他们以后一生的生活费用。这次地震所造成的伤残人员的数量巨大，所以这将是一笔巨大的资金缺口。

　　所以要考虑，要为他们筹措资金。除了保险赔付以外，一部分是财政资金，还有一部分是捐款。应将各种资金合理配置，作为残疾灾民灾后生活补助基金。当然还可动员民间慈善机构承担一部分他们的生活和治疗费用。

　　从长远看，与财产保险一样，人身保险的覆盖率也要扩大。

　　建立防灾救灾的常设机构

　　灾害一般来得突然，并且每次都不一样，防灾救灾的时间很紧，行动要求迅速，救灾力量分配和物资配置要求准确而有效率，涉及政治、经济、社会、文化、技术等多个方面，是一个极为复杂的系统工程，需要有大量专门知识，非一般行政部门所胜任。所以防灾救灾常设机构主要是一个专家组成的部门，他们对各种灾害形式有充分的研究和准备，对救灾工作有成熟的程序，有丰富及时的防灾救灾信息系统，有广泛的网络联结政府各个部门、各个企业、各个非营利组织和志愿者。一旦灾情发生，就可以作为最高救灾行政长官的技术性指挥机构发挥作用。

　　这个防灾救灾常设机构不应该以防灾救灾为名有自己备用的设备和资产，它的功能是从整个社会调集资源。

　　在对我国进行防灾救灾的基础上，这个常设机构可以作为我国援助外国救灾的机构，通过解救外国的灾难，提升国与国之间的友好关系，为世界和平营造环境。