创建配额交易制落实节能减排 大幅扩大农业投资

　　节能减排应有数量型配额，并向下分解、建立责任制。没有数量配额则无法落实、检查；而设置数量配额又会导致对基数的讨价还价，也会招致“一刀切”、不能“因地制宜”等批评。为此，出现了配额可交易的市场机制的设计。

国际上正在讨论建立总量约束下的碳排放配额交易机制，注重发挥市场定价、成本转移与交换的作用，解决碳排放、总量约束与个量灵活调整的问题，被论证为符合政策目标又具有灵活性的有效手段。我国也可探索将此思路引入国内，建立国内污染物排放配额交易制度和土地生产当量配额交易制度，以此解决节能减排和城镇化发展中的土地供给约束、提高土地生产力、解决农村基础建设资金来源不足等问题。

　　一、配额交易制度的基本原理

　　配额交易制度在国际上被考虑用来解决污染物排放问题，其基本原理是，由环境部门根据环境容量制定逐年下降的污染物排放总量控制目标，然后将排放总量目标通过一定的方式分解为若干排放配额，分配给各区域，排放配额被允许像商品那样在市场上进行买卖，进行余缺调剂。减排技术的发明、运用和少排放的区域通过出让节余的排放配额赚取收益；多排放的区域要花钱来购买排放配额，增加了扩大排放的成本。市场定价机制将使多排放代价等于减排或治理污染的边际成本，排放配额交易就可能使交易双方都受益。同时，通过加强排放指标的度量及市场监督和核查、完善激励约束机制，这种市场化的配额交易制度将有利于调动区域和企业的内在积极性，使它们主动地、持续地减少污染物排放，还便于因地制宜，比政府“一刀切”的行政手段更有生命力。

　　排放配额交易制度在国际上曾有许多成功的实践。美国于20世纪70年代建立了国内排污配额交易制度，此后，德国、澳大利亚、英国都相继进行了类似实践。目前，欧盟排放交易体系(EU ETS)是世界上影响力最大的排放配额交易市场。据世界银行和国际排放贸易协会（IETA）去年10月发布的《2006年碳市场发展状况与趋势分析》显示，截至2006年9月底，欧盟排放交易体系的成交额达到189亿美元，占全球碳市场总规模的87%。

　　二、在我国国内实施排放配额交易制度的政策设想

　　（一）政策可行性

　　源于《京都议定书》的国际市场碳交易涉及国家间的协调和认定，在管理和处罚问题上有相当的难度。而在我国内部建立排放配额交易体系，由金融市场来发现交易价格，由中央银行的国库管理系统对地方政府进行交割清算，可以方便地进行市场管理，而且有利于调动地方对节能减排工作的积极性，同时，可提高跨省区资源配置的灵活度，使生产布局和减排成本的承担走向合理化。

　　我国目前已经初步具备实施排放配额交易制度的基础条件。从总量控制目标来看，“十一五”规划提出了主要污染物排放总量减少 10%的约束性指标；从排放许可证制度的建立来看，环保总局正在酝酿在全国范围内推行排放许可证制度（20世纪90年代已开始在国内部分地区试行）；从排放权交易的实践来看，据不完全统计，自80年代中期以来，我国已经至少在10个城市进行过排污许可证和排污权交易的试点，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额，并建立了包括排污权交易内容的部门规章和地方法规。基于国际合作的清洁发展机制在我国的迅速发展也为探索建立国内排放配额交易市场积累了宝贵经验。

　　（二）政策框架设计

　　1、总量的制定与分解

　　全国环保部门是污染物排放的主要监督管理部门。具体行使下列职责：一是负责确定全国主要污染物排放总量控制目标；二是负责确定主要污染物总量分配方法和原则；三是以排放许可证形式确定各排污单位排放指标；四是指导各省、自治区、直辖市环保部门做好各排污单位主要污染物排放情况的监督和管理；五是负责建立主要污染物排放配额交易管理系统，定期发布有关主要污染物排放配额交易信息；六是负责对主要污染物排放配额交易进行确认。

　　排放总量应该由国家环保部门根据环境容量、经济发展情况和减排目标来确定。将排放总量（比如碳排放可折算为国际碳交易市场通行的二氧化碳当量）进行分配。环保部门通过拍卖、招标、无偿分配以及回购和收回等方式进行总量指标分配和调整。

　　初始配额将分配给各省、自治区和直辖市，由地方再分配给排放企业。分配初始配额应考虑地区特征、历史排放、预测排放和部门排放标准等因素。环保部门还应该动态地对排放配额重新审核认定，以便根据环保总量目标的落实情况和市场情况及时调整配额数量。排污单位之间的总量调整在环保行政主管部门指导下，采用公开交易的方式进行。

　　2、建立全国污染物排放配额交易机制

　　全国污染物排放配额交易所是排放配额的供给方和需求方的交易平台。同时还应配套建立排放配额交易登记结算机构。所有参加排放配额交易的主体必须在排放配额登记结算机构进行登记注册和清算交割。

　　排放配额交易市场的参与主体主要包括四类：排污者、减排技术持有者、投资者和环保主义者。排污者持有许可证是为了应对环保部门的年度审核。投资者包括节能减排投资人、经纪人、中间商等,能在许可证交易中发现价格，使增排成本和减排收益明朗化, 这部分主体对于完善、活跃市场起着重要作用。环保主义者的目的是购入并储存许可证, 使市场上许可证的总量减少, 相应地减少排放量。

　　排放配额交易制度的定价机制应该是强调市场定价，以此发挥价格机制在资源配置中的作用。可以考虑建立全国统一的排放配额交易网络，排放配额在全国范围内统一编号、分区发行、全国交易。借鉴证券市场模式，排放配额市场也可分为发行市场和流通市场。发行市场的参与者是排放企业，流通市场的参与者则应包括各种投资者和愿意参与该市场的环保主义者。

　　3、建立监管核查机制

　　排放配额交易市场的监管体制应该是包括全国、省、市三个层面的监管。同时建立信息披露、排放计算方法、必要时的排放检测、配额透支扣款制度等，以便真正体现制度的意图。

　　（三）排放配额交易制度的优势

　　1、有利于排放企业改造技术，推动产业升级

　　与排污收费制度不同，排放配额交易制度是先确定排放总量后再让市场确定价格。市场确定价格的过程也就是优化资源配置的过程。排放企业会自行比较购买排放配额与利用清洁技术的成本，如果使用清洁技术的成本低于排放配额的价格，企业就有动力去购买或研究开发环保技术，这有利于企业改进技术，推动技术革新和产业升级。

　　2、有利于调动排放企业的积极性

　　排放配额交易制度将污染的外部化转化为地方政府和企业的内部责任，企业有了积极参与减少排放的激励机制，从过去被动的减排变为主动减排。中央政府成为排放配额交易市场的监管者和规则制定者。节能减排从一种中央政府强制行为变为了地方政府和企业的自主市场行为，从而有利于建立节能减排工作的长效机制。

　　3、有利于通过市场机制持续推进节能减排工作

　　排放配额交易制度是一种总量控制下的结构调整政策。我国地区之间发展不平衡是客观事实，地区之间资源禀赋不同，产业结构有差异，节能减排面临的具体问题不尽相同。用“一刀切”式的行政命令规定各地统一的节能减排标准显然并不是解决问题的最好方法。与此同时，单纯靠市场手段也无力解决污染的外部性等市场失灵问题。排放配额交易制度设计以市场手段为主，可以保证节能减排工作持续性地向前推进。

　　三、引入土地生产当量配额交易机制，解决城镇化发展与土地约束的矛盾，确保粮食安全，解决农村基础建设资金不足问题

　　将污染治理中的排放配额交易制度加以扩展，可以应用于土地领域，实现土地资源的优化利用。

　　我国农业开发和农村基础设施建设长期以来面临的一大瓶颈是资金匮乏，仅靠财政投入已远远不够。农业开发本可以充分运用的很大一项资金来源是城镇化，然而近年来，城镇化过程中土地收益基本被市政、开发商、城市居民（含农民定局者）、郊区失地农民四家分享，受到损失的农业生产力却未得到应有的补偿，粮食安全面临风险。我国政府根据人多地少的基本国情实行了最严格的耕地保护制度，但是，在房地产价格持续上涨所形成的利益链条带动下，各方面占用土地，特别是良田的动机十分强烈。如何既引导好房地产市场的健康发展，解决其土地瓶颈，又协调好土地约束和粮食安全，加大对农村基础建设的资金投入，是当前亟需认真加以研究的课题。我们认为，可以改进土地管理制度，通过引入土地生产当量配额交易机制，借助金融市场，以经济手段促使各地增加对农村基础建设的资金投入，提高土地的生产力，以市场方式优化土地资源配置，可以既不减少粮食供给能力，又解决好城镇化过程中的土地制约问题。

　　（一）土地生产当量概念的引入

　　目前，国际能源组织（IEA）和经济合作与发展组织（OCED）采用“油当量（1吨油当量=11630千瓦时）”概念来描述一国能源的生产或消费量，煤炭、原油和天然气都可以换算成油当量表示。借鉴这种思想，可以将土地上可生产的粮食产量采用“当量”来表示，如果界定出一个单位标准耕地的生产当量（如一亩耕地生产的稻谷），那么就可以用“标准土地生产当量”这个单位来表示土地的生产能力，如，1单位高产田可能是1.5或2.0个标准土地生产当量，1单位低产田可能只有0.3或0.6个标准土地生产当量。由于水产和水果也是食物的一种替代，而经济作物产田也可以被改种粮食，因此养殖水产的水域、海洋、果园、经济作物产田也具有一定的土地生产当量，只是其换算系数稍低一些。

　　此外，一个地区所拥有的土地生产当量不仅包含了本地区的土地资源、可养殖水产的水域，而且也包含了可以利用的海洋和在海外长期承包的农场及当前的农业科技水准系数。在海洋提供的食物中，远海养殖或捕捞的食物比近海养殖食物消耗更少的饲料，因此，远海较之近海可以获得更多的生产当量。对于境外长期承包的农场，考虑到海外收成运回获得的稳定性不如国内，应给予较低的当量系数。

　　（二）利用土地生产当量配额交易制度实现土地资源的最佳使用

　　以土地生产当量做基础，现行的耕地保护制度可以转换为对土地生产当量的保护，以实现粮食安全的目标。利用土地生产当量配额交易制度不仅可以保护和改善土地资源，而且有助于实现土地资源的最佳使用。即占地者将力求占低当量的土地，并通过交易价格将资本用于耕地改造（水利投资，把中低产田改造为高产田，种植科技开发等），从而实现对耕地的有效投资。同时，这种配置是可跨越省区的。我们认为，应推动相关研究，建立土地生产当量配额交易制度。

　　1、界定和分配土地生产当量配额。首先，对土地的粮食生产能力进行分类定级，定义标准的土地生产当量。其次，将现有的全国18亿亩耕地换算为若干单位的标准土地生产当量，并将其分解到每个地区。再次，将其他的资源按一定的系数换算为土地生产当量，并明确到各个地区。各地区在清楚自己所拥有的土地生产当量后，各个地区的土地生产当量配额也就同时确定了。

　　2、允许配额在不同地区间进行买卖。土地生产当量配额既是各地区对维护国家粮食安全的义务，也是可以向其他地区出售的权利，应允许配额在不同地区间进行买卖。如果某地区增加对土地的投资，将低产田改造为高产田，则该地区的土地生产当量就会相应增加，对于多出来的土地生产当量：一是可以用来进行城镇化建设，二是通过土地生产当量交易（即土地生产当量的配额交易），在获得土地生产当量减少地区的对价支付后，继续进行农业生产。而城镇化建设任务繁重的地区，需尽力占用低当量的土地，也可以购买其他地区的配额，从对耕地的投资形式弥补占地对产粮能力的损失，从而解决土地制约和交换效率难题。

　　3、建立全国性统一的土地生产当量交易市场。在允许不同地区间配额可交易的前提下，构建全国性的土地生产当量配额交易市场。原则上，各省在全国性市场就省际之间交易当量配额，各省内部可以利用全国性市场交易省内配额。

　　建立交易市场的相关服务机构--全国土地生产当量配额交易登记托管中心，为各地的土地生产当量配额登记造册，并为当量配额交易提供资金清算服务。各地在全国性统一的土地生产当量交易市场可以以询价方式交易配额，调剂余缺。

　　4、建立监管核查机制。要对全国土地生产当量配额的交易实行严格的监管和核查机制，确保各地土地生产当量的如实完成，避免出现影响国家粮食安全的事件发生。

　　（三）土地生产当量配额交易制度的积极作用

　　1、促使各地增加土地投资，提高土地生产当量。

　　我国各地都面临着城市化快速推进的问题，在土地生产当量不能减少的情况下，各地只有扩大单位土地的生产当量才能换取更多建设用地的供给。因此，该制度将提高各地土地投资的积极性，提高对农田水利等基础建设的投资，把更多的农业新科技应用到生产领域。据了解，我国的土地只有百分之十几是高产田，对于中低产田，通过改造可以扩大部分产田的生产当量。

　　此外，由于存在土地生产当量交易市场，当量配额紧张的地区可以买进配额盈余地区的配额，这就等于前者拿出资金帮助后者进一步改造、提高其土地生产当量。

　　2、促使多渠道开发和利用土地资源。

　　该制度可以推动各地更多地实施农业“走出去”战略。一是发展海外农场的长期承包，提高其在国内的土地生产当量，以换取本地土地进行城镇化改造。二是鼓励各地更多地开发海洋资源，据估计，在中国所消耗的全部食物中，来自海洋的食物占到10%。

　　3、缓解城市与可用土地分布不均衡矛盾，增加热点城市土地有效供应，降低房地产价格。

　　目前，我国各地区的发展程度不同，城市化进程也不同，东部地区人多地少的矛盾较之中西部地区更为突出。通过土地生产当量交易制度，可优化城镇化占地的配置，加大改造农田的投资。从而将减少城市化结构与土地分布结构的不均衡性，也将降低热点城市房地产价格。

　　4、发挥金融机构在投融资、风险评估和定价方面的优势，为农村基础建设提供稳定、持续的资金。

　　将土地当量配额交易纳入集中统一的金融市场交易平台，允许包括金融机构等在内的投资者参与该市场的交易，发挥金融机构在风险评估和风险定价方面的专长，有利于建立起对土地当量配额的交易价值、对农田水利项目未来效用进行评估、预测、定价的市场机制；同时运用证券市场交易原理，使农业开发资金、农田水利建设资金、农业科技研发资金的事前筹措成为可能，使金融机构承担起资金在远期和近期进行合理搭配的中介作用。待市场逐步成熟后，还有利于金融机构建立包括套戥、对冲、套期保值等一系列内容在内的相关的风险管理机制，进一步活跃市场交易，为农业基础建设提供稳定、持续的资金来源。

　　总之，引进土地生产当量交易制度，可以有效弥补农村基础建设资金的不足，提高土地生产力，在保持粮食安全前提下，有效缓解城镇化和土地约束之间的尖锐矛盾。

　　人民银行金融研究所课题组