国有资产保护国企亟待改进内控管理制度

　　高志凯

　　为了确保管理层的经营运作合规合法，公司的法律部必须独立，实行垂直领导，不能依附、受命于所在公司的管理层。除极少数例外，公司所有合同都必须由法律部审议，法律部应成为一个不可绕过的重要决策环节

　　目前，国务院国资委正在对《中央企业资产损失责任追究暂行办法》（征求意见稿）（下称《暂行办法》）广泛征求社会各界意见。

这充分表明，国资委十分重视加强企业国有资产保护、完善中央企业资产管理责任制度，同时也表明，国资委充分认识到在企业国有资产保护方面存在着亟待解决的重大问题，力图通过明确和规范中央企业资产损失责任追究办法，加强保护企业国有资产，减少国有资产的损失。

　　笔者就《暂行办法》提出意见如下。

　　《暂行办法》在第二十五条和第二十七条中都强调内控管理制度的重要性，并在多处指出追究责任的先决条件之一是“未按照规定”、“未履行规定程序”等行为。

　　一方面可以看出，《暂行办法》十分重视内控管理制度、规定和规定程序，另一方面似乎可以得出结论，如果按照内控管理制度、规定和规定程序决策办事，就可以免责。那么如果发生资产损失，可能主要是因为个人违反或者未履行有关内控管理制度、规定和规定程序，是属于个人失责或违规行为。

　　这一推论若要成立，前提必须是大型国有企业已经拥有比较健全的内控管理制度、规定和规定程序。如果情况确实如此，那么《暂行办法》也许就能够发挥很大作用。遗憾的是，目前大型国有企业的内控管理制度仍然存在较大问题，因此单纯靠追究个人责任很难完善对国有资产的保护。

　　笔者曾经对大型国有企业的内控管理制度、法律服务保障等问题进行专门研究，并对多家著名跨国公司进行互访和案例分析，发现大型国有企业的内控管理制度仍然存在较大缺陷和漏洞。著名跨国公司基本上都有以下几大内部控制特征，而大型国有企业在这几个方面恰恰有重大缺陷。

　　缺乏独立的法律服务体系

　　知名跨国公司往往强调，为了确保管理层的经营运作合规合法，公司的法律部必须独立，实行垂直领导，不能依附、受命于所在公司的管理层，甚至法律部人员的任免、待遇、晋升等事项都必须同所在公司的管理层保持独立。除极少数例外，公司所有合同都必须由法律部审议，法律部应成为一个不可绕过的重要决策环节。这对于确保公司业务与合同的合规合法、对公司管理层形成互相监督和钳制发挥了重要作用。

　　虽然目前不少大型国有企业也设有总法律顾问制度和法律部，但是几乎无一例外的，法律部都受制于、听命于所在公司的管理层，只是管理层的一个办事机构，很多公司根本没有法律人员支持，没有法律服务覆盖。例如，对某家大型国有企业及其约60家重要二级企业和三级企业进行深入分析后，笔者发现虽然该企业的内部管理体系在大型国有企业中比较领先，但是内部管理体系和法律服务保障体系仍然存在重大缺陷，法律服务覆盖率不到50%（也就是说约有50%的公司没有得到法律服务覆盖），即便是得到法律服务覆盖的公司和部门，法律服务深度也不到50%（也就是说约有50%的法律服务需求得不到满足），公司没有外聘律师事务所的统一规定或统一执行。更为严重的是，各级分公司和子公司的法律部都听命于有关公司的管理层，没有起到独立监督、互相钳制的作用。这个问题是大型国有企业的体制性问题，《暂行办法》无法解决体制上的这个重大缺陷。

　　如果某些高管人员能够控制法律部，就几乎可以在所谓的“合规”方面做到天衣无缝之后，仍然滥用公司资源谋取私利。也就是说，某些高管人员可以实现程序上的“合规”而施行实质上的严重违规。

　　因此，建议国有企业建立独立的法律服务体系，为确保程序上和实质上的合法合规，为在体制上加强对国有资产的保护作出重要贡献。

　　缺乏统一的采购体系

　　知名跨国公司往往强调，建立统一的采购体系，对于防止腐败、提高效率至关重要。通用电气公司甚至指出，通用电气公司中国分公司的总经理甚至无权购买一张纸、一支笔，因为中国分公司只能对所需物品提出请求，具体采购必须由通用电气公司的中央采购部统一执行。这样一来，任何供货商试图通过中国分公司的领导拿到供货合同就几无可能，因为中国分公司不负责采购决策，而总公司中央采购部又有严密的风险防范制度，能够确保采购环节的质量和价格，杜绝采购环节的腐败。

　　相反，目前大型国有企业内部的采购权十分分散，往往是采购大权旁落，每当各部门或各分公司、子公司获得项目立项和预算批准，各项费用支出基本上都由各自管理层自行决定，自行执行。权力造成腐败，绝对的权力造成绝对的腐败，这是中外通用的道理。

　　因此，建议国有企业建立统一的采购体系，确保采购环节的质量和价格，杜绝采购环节的腐败。

　　缺乏公司业务和职能方面的统一领导和垂直管理

　　很多知名跨国公司全球运作范围很广，业务面很宽，公司内部结构也很复杂，但是它们十分强调业务和职能方面的统一领导、垂直管理，例如法律服务、财务管理、风险管理、人事管理、采购、物流、研发、市场、营销等都是统一领导、垂直管理，很多分公司、子公司的内部设置十分简单，基本上只是单纯的生产单位，分公司、子公司的管理权十分有限，界定分明，很多决策必须由公司总部有关业务和职能部门统一领导，垂直管理。这就大大降低了发生贪污腐败、造成财产损失的可能性。

　　相反，目前国有企业往往部门、分公司、子公司林立，而且无论什么级别（指总公司、二级公司、三级公司、四级公司等），几乎都是不管麻雀大小，必须五脏俱全。虽然这跟国有企业历史演变有关，但是由于公司结构和部门设置层层叠叠，环节繁多，又缺乏业务和职能方面的统一领导和垂直管理，容易造成风险频生，漏洞迭出。这大大加重了国有资产保护的难度。

　　建议国有企业建立业务和职能方面的统一领导和垂直管理体系，减少决策环节的风险和漏洞，减少和杜绝腐败，确保对国有资产的有效保护。

　　这些制度改进对于有效保护国有资产十分重要。在保护国有资产方面，单纯依靠人的自觉性远远不够，必须更加重视制度建设和制度保障，必须确保可能造成国有资产损失的大门紧紧关闭，而不能让以权谋私之徒可以随意打开，不能等他们造成国有资产损失之后才去拿他们是问。我们的风险防范应该更加强调前置式、防范型、制度第一，而不是后置式、惩罚型、管理层第一。《暂行办法》提出的很多问题，可以重点依靠建立和完善制度保障来解决。

　　（作者为中国国际关系学会理事）