保障粮食安全要谋求大平衡

　　我国是一个耕地资源严重不足的国家，人均耕地仅1．4亩，不足世界人均水平的40％，要用占世界7％的耕地养活占世界22％的人口。粮食问题任何时候都不能掉以轻心。1995年美国世界观察研究所所长布朗发表了《谁来养活中国》一文，预言到2030年中国的粮食缺口将达2．16亿吨，超过世界贸易粮的总量，中国的粮食问题将成为一个世界性的问题。

近来，国际粮价飞涨，仅2007年一年，国际粮价就上涨了42％。粮食储备下降到30年来最低水平，“粮荒”波及许多国家，粮食安全问题再次引起学术界和管理层的关注。

　　为了遏制耕地面积锐减的趋势，确保国家粮食安全。我国对耕地实行世界上最严格的保护制度。1999年1月1日起生效的新修订的《土地管理法》把“耕地总量只能增加，不能减少”作为一项基本原则，明确规定：耕地实行“占一补一”，各省级人民政府必须确保耕地总量的动态平衡。但是耕地减少的趋势并没有改变。2003年中国人均耕地1．43亩，2005年下降到1．41亩，2006年下降到1．4亩以下。与此同时，建设用地的供需矛盾突出，一些地方存在“等米下锅”的情况。因此，迫切需要在新形势下，深化对保证粮食战略安全问题的理解，顺应市场规律，拓宽思路。

　　跳出面积占补的小平衡，建立产出能力的大平衡

　　保护耕地不能简单地保护耕地面积，而是要保证国家的粮食产出能力。保证粮食产出能力要靠耕地，也要靠科技进步和制度创新。我国从1957年以来耕地面积就一直在减少，为什么我们现在吃得比任何时候都好？饭桌上的东西比任何时候都丰富？这里面有农业科技进步的贡献，有实行家庭联产承包责任制后，农民积极性被大大调动起来的原因，也就是我们常说的制度创新的贡献。就保护耕地而言，面积是一大要素，但不是问题的全部，还有耕地的质量。同样一亩地，经过土地整理后，可能面积增加不多，甚至可能减少，但是土壤质量、灌溉设施、路网条件更好了，更适应大规模、机械化耕作，防洪的标准提高了，过去平均5年受灾一次，现在可以抗20年一遇的水灾了，产出能力自然可以大大提高。近几年国家启动生态退耕，耕地大面积减少，2002年全国生态退耕2138．3万亩，2003年3356．0万亩，大约是同期非农业建设占用耕地的10倍，但对粮食生产的影响并不大，就是因为这些耕地的耕作条件差，有面积无质量。

　　我国实行农村家庭联产承包责任制以来，基本解决了13亿人口的吃饭问题。但随着承包制对生产的激励作用经过近30年的释放，近些年来，粮食的产量一直徘徊不前。农业生产要进一步提高，一要靠在制度上进一步创新，使其适合于现代农业的生产、运作，发挥出规模效益。二要靠科技进步，争取有重大突破，提高粮食单产。三要靠价格引导。用合理的粮价保护种粮的积极性，引导粮食的生产与消费。四要靠耕地产出能力的大平衡。我国自然灾害多，农业生产不稳定，据统计1986年至1995年，全国耕地平均每年受灾面积达7．55亿亩，成灾面积达3．77亿。如果能使受灾面积减少10％，相当于每年增加将近4000万亩的耕地，比10年补充的耕地面积还要多。因此，耕地保护工作应坚持质量优先，大力开展土地整理，改善农业生态环境，提高农业的防灾抗灾能力，提高耕地的实际产出能力。

　　跳出粮食供给的小平衡，建立食物供给的大平衡

　　中国城市化和工业化的过程，就是越来越多的人脱离农业生产去当城里人的过程，这也是强国富民的必由之路。在这个过程中，靠什么来改善农民的生活，提高农民的收入。就是要靠农业内部结构调整来解决。

　　农业内部结构调整是动态的，是随着市场的变化而变化的。就现阶段而言，主要是在种植业中减少种粮的比重，增加经济作物比重，在大农业范畴减少种植业的比重，增加畜牧业、渔业比重。这虽然会导致耕地的减少，但增加的菜地、园地、林地、草地、水面、滩涂和耕地一样也向我们提供食物。中国人习惯上把主食称为粮食，但在国际上食物的概念包括了9大类100多种，这些都能填饱肚子，各种食物之间有一定的可替代性。米贵了就多吃面，肉贵了就多吃鱼，主食比副食贵就多吃一点副食。因此，着眼于保证食物供给的大平衡，允许农用地按照市场规律，自主调整用途，宜粮则粮、宜经则经、宜林则林、宜养则养、宜牧则牧、宜渔则渔，食物供给的大平衡和农业内部结构调整、提高农民收入政策相衔接，既是保证粮食安全的需要，也是解决“三农”问题的一条出路。

　　跳出就地占补的小平衡，建立全局一盘棋的大平衡

　　《土地管理法》规定以省为单位实行耕地占补平衡。各省在落实这项任务的过程中，基本上是层层下达，省要求设区市占补平衡，设区市要求所辖各县占补平衡。就地平衡的做法，惟一的好处就是便于管理，行政成本低，便于考核。但是，仔细分析起来，实际上是用行政手段限制了资源的合理配置，造成了很大浪费，害处多多。

　　保证粮食安全要靠比较优势的充分发挥。13亿人都去种粮食，其结果一定是13亿人都饿肚子。有的地方经济发展快，民营企业多，第二产业、第三产业相当发达。这些地方往往有三个共同特点：第一，经济扩张对建设用地的需求大。第二，具有很强的消化农村剩余劳动力的能力。第三，农业生产已经失去了比较优势（尽管有的地方可能还有绝对优势）。如果耕地占补主要依靠一县一市甚至一省的就地平衡，一是制约了当地第二、第三产业进一步发展，使其难以尽快在规模、效率上提升档次；二是在没有比较优势的地方勉强搞农业，限制了有比较优势的地方进一步发挥农业生产的潜力，实际上是拖了全国农业的后腿；三是延缓了整体上工业化、城市化的进程。而另一方面，一些农业有比较优势的地方，得不到应有的扶持，进一步发挥其农业上的优势，反而纷纷不顾当地资源、区位和市场条件，占用大量耕地上工业项目，结果往往是以失败告终，既破坏了农业，又浪费了资源。因此，在耕地保护中，要充分尊重客观经济规律，坚持“多占多交，占多补少，占少补多”。多占多交，就是谁多占用了耕地，谁就要多承担补充耕地的义务，也就是多交新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，不一定要就地平衡。耕地开发资金要重点投向农业有比较优势的地方，投向提高农业生产能力成本低的地方。一般说来，建设用地量大的地方，二、三产业比较发达，农业不具备比较优势；建设用地量少的地方，农业比较优势明显。所以在建设用地量大的地方，要减少耕地开发资金的投入；在建设用地量小的地方，加大耕地开发资金的投入。这样在全局上有的地方减，有的增，总体上维持平衡。当然第一产业的增加值低，二、三产业的增加值高，税收财政政策上要体现工业对农业的反哺，加大对以第一产业为主地区的财政转移支付力度，不让发展农业的吃亏。

　　跳出自给自足的小平衡，建立适度进口的大平衡

　　中国是一个人多地少的国家，土地是稀缺资源。不仅耕地是稀缺资源，建设用地也同样是稀缺资源。要在这样一片土地上，使人民生活更富裕，只有在不危及国家战略安全的前提下，通过不断改变土地使用结构，使单位面积土地的产出率提高。农用地的产出率低是不争的事实。世界上大部分的发达国家农业人口都少于10％。当然也有例外，那主要是一些地广人稀，以高优农业为主的国家。因此，要尽可能参与国际分工，通过国际贸易，适度进口粮食，使其他国家的耕地资源为我所用，为我国的经济建设谋求更大的发展空间。

　　总体上看，我国经济发展势头好，外汇储备超过1．5万亿美元，有足够的国际支付能力，适度进口粮食不会对国家安全造成威胁。造成粮食危机有三种情况，第一是没有国际支付能力。当前，由于粮价飙升，不少国家陷入危机，就是这种情况。我国进口粮食最多的时候是2000多万吨，占总消费量的4％－5％，所用外汇占我国每年出口创汇1％还不到。即使国际粮价大幅上涨，我们也有足够的支付能力。第二是有钱买不到。也就是说，全球粮食供不应求。自己吃都不够，你出多少钱我也不卖。但是从近50年全世界的粮食生产来看，全世界人口增加了一倍半，人均粮食消费增加了17％，耕地大量减少，粮食在相当长的时期内供过于求。我国耕地复种指数1．5，而美国、欧盟的耕地大量休耕，复种指数才0．8。很多发展中国家的单产水平比我国低得多，还有很大的增产空间。如果更充分地发挥国际贸易的作用，把这些产能激活，世界粮食生产还会大幅度提高。第三是政治因素。有的国家出于政治原因，不卖给我们。这当然是一种极端的可能，可以向其他国家进口。要是所有的国家都不卖给我们，那是我们的外交出了问题。退一万步来说，即使出现了人家有粮不卖，我们有钱买不来的情况，我们目前粮食的外贸依存度是4％－5％ ，即使翻一倍达到10％，也完全在需求弹性范围之内，不足为惧。

　　（作者为福建省地矿局副局长）