体制再造：上海闵行区财政预算一揽子改革

　　6月21日，周六。上海闵行区党委、人大、政府、各镇（街道）领导人到齐??不是开大会，而是参加一个学术研讨会。

　　当天，来自中国政法大学宪政研究所、财政部财政科学研究所的专家与闵行区的各路官员团团围坐，一起探讨财政预算改革。

　　大约在一年前，上海市闵行区决定推行一场预算“再造”改革，这场改革名为“公共预算审查监督制度改革”。

　　闵行区推进的预算改革是一揽子综合改革，内容庞杂，涉及很多方面，目标就是建立现代公共行政制度。用改革设计者的话来说就是，“编制一套科学详细的预算，建立一套以人大审查为基础的民主审查预算制度，并加强对预算执行的监督，从而尝试建立依法理财的公共财政制度。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授表示。

　　中国已有的地方预算改革往往侧重于个别环节：或在预算审查环节，或在预算绩效评估环节；而闵行区的改革囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程，这样的系统性预算改革在中国尚无先例。

　　闵行区在上海区县排名中，财力雄厚。据2007年政府工作报告，该年度闵行区实现财政总收入272.2亿元，其中区级财政收入85.7亿元。

　　改革的基础

　　一个容易为外界忽视的事实是，改革的基础早在2003年就已奠基。从2003年开始，闵行区开始了财政体制一系列改革探索，这成为预算“再造”的坚实基础。

　　闵行区财政方面的改革涉及到规范机关事业单位银行账户、综合预算、规范公务员工资、协同理财、政府采购、国库集中支付、基建项目绩效评估7个方面。

　　据闵行区财政局局长季佩坤回忆，很多改革在闵行区完成时，其他地区才刚刚开始试验。

　　比如说闵行区规范机关事业单位的银行账户始于2003年，这项改革清理了各个部门的私设账户，只许有收、支两个账户：收入账户只进不出，支出账户只出不进。

　　在此基础上，2004年闵行区又推行了综合预算：无论是预算内、预算外资金统一编制预算。预算外资金包括很多行政事业单位的收费和罚没收入，这部分资金只能进入收入账户，每个月自动划转到区财政专户，各个单位无法自由支配。

　　另一项重要改革是规范公务员的个人工资，清理各类津贴补贴。这项改革在2004年底就已完成。

　　工资改革使得闵行区内相同岗位、相同级别的官员收入一样，“一方面单位小金库没了；另一方面以前因岗位不同造成工资收入有差别，干部调动的阻力也没了。”季佩坤说。

　　闵行区委书记孙潮，是这场改革的主要推动者。作为一名学者型官员，孙潮曾经是华东政法大学的教授。他在1998年踏入仕途后一路升迁，2006年7月成为上海市闵行区委书记。

　　2007年7月，正在进行相关课题研究的蔡定剑，在和孙潮商量之后，确定将一整套预算改革的试验落在上海闵行区，而更技术性的改革设计则交由财政部财政科学研究所负责。

　　改革的设想源自公共财政的理念，在形式上表现为人大对政府预算的审查监督，在内容上体现为财政资金的合理支出。

　　此后，改革得以迅速推进。

　　做实人大预算审查

　　审查政府预算，是宪法和法律赋予各级人大的职权。不过以往的人大预算审查，容易流于形式化、表面化和走过场。

　　今年1月召开的闵行区四届人大三次会议上，闵行区人大常委会财政经济工作委员会（下称财经委）搞了三个改革动作：

　　首先是把整个2008年的政府财政预算细化。以往每个人大代表只能看到一份预算报告和一页纸的预算安排表，今年每个人大代表收到一本绿皮的、由再生纸印刷的、358页的财政预算详表。

　　这本预算细到“某次会议要摆几盆鲜花，每盆花要多少钱都逐一列出”。

　　正因为预算如此细化，招来了一些部门的反对。详细的预算表要求在人代会后全部收回。

　　“如果预算表能留在代表手里，就会对政府产生压力，代表们可以对照预算看政府的每项支出。”财经委主任顾宏平说。

　　第二个改革动作是，在人代会期间将所有人大代表按区域划分为12个代表团（组），由财政局派出12个人分别到各个组听取代表的意见并现场解答疑问。现场不能答复的问题，会在人大会议后反映到财政局解决。

　　第三个动作，是恢复了财政局长在人代会上做报告的程序。前几年这个程序取消了，但从今年开始要每年执行。

　　这三个动作旨在加强代表对财政预算的审查，但因为人代会时间较短，整个审议预算报告的实际时间只有半天，300多页的详表很难看完。“如何编制一个易懂和更概括的预算是下一步要做的工作”。

　　人大审查监督方面的改革动作，最终总结形成了《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》，这个《办法》将实用的程序和方法用制度固定下来。

　　在6月21日的研讨会上，蔡定剑也表示，“中国的很多改革因人而成、因人而废。领导的变更，往往导致改革的不可持续。而闵行的改革重在推动制度建设。”

　　闵行区的人大预算审查改革是闵行区公共预算改革的一个重要环节，顾宏平告诉记者，“闵行改革不过是现有的法律框架内，将本来没有做起来的工作做实、做好。”

　　以绩效评估监督预算执行

　　在预算审查之后，便是对政府执行预算的监督。政府花钱后取得了哪些效果，这些支出是否值得？是否有效率？绩效评估旨在回答这些问题。

　　按照顾宏平的设想，人大监督跟政府的绩效评估联系在一起：比如某财政项目的受益人是普通民众，民众的满意度就是政府绩效的衡量指标，人大代表可以从选民中了解这些信息；而人大也可以联合政府审计部门、或者第三方中介机构，来对预算资金的使用效率进行监督审计。

　　“最关键的问题是，谁来设定绩效评估指标，谁来对各个政府部门的绩效进行评估？”闵行区财政局局长季佩坤坦言，绩效评估是一项“得罪人”的工作。

　　据记者了解，上海浦东新区曾在2006年推行绩效预算改革。改革的设计者和政府部门之间有过不愉快的经历：如果绩效标准定得太高，就会造成政府部门无法完成；定得太低，则达不到绩效评估和监督的效果。

　　这是一个世界性的难题。6月21日参加研讨会的人，还包括美国马里兰州洛克菲利市财政局长加文?科恩，以及麻省水镇市议会议员何杰森。他们的经历表明，科学合理地制定出政府绩效评估的标准，并设定量化的指标需要多年的积累和调整，并非一蹴而就。

　　闵行区副区长阎祖强举例说，政府举办的就业培训，以前只关心培训了多少人数，而绩效评估则着重于培训的结果??有多少失业者经过培训后上岗了。

　　比如安排1000万元培训1万人，培训后有50%的人上岗了，这说明1000万财政资金使用有效率吗？还是60%、70%才代表有效率？“这个绩效评价指标以前是没有的，必须靠慢慢摸索来制定。”季佩坤说。

　　不同的政府部门工作千差万别，并不能设定一个统一的指标去评价不同的政府部门。闵行区从2004年起就进行了绩效评估的试验，而目前财政部财政科学研究所的专家为闵行区的绩效评价改革设计了一套新方案，但最终如何实行，还有待闵行区人大、财政局和审计局的协同推进。

　　绩效评估的目的，一方面是考核政府的工作成效，另一方面就是为了下一年的预算编制提供依据。

　　绩效预算探索

　　绩效预算是一种以结果为导向的预算管理方法，它建立在对预算支出进行合理评估的基础上。但在预算编制环节，国内还没有哪个地方真正做到以结果为导向。

　　广东省佛山市南海区曾从2004年开始，试行绩效预算改革，其主要做法是针对具体项目进行绩效评价，以提高财政资金的分配合理性。

　　根据闵行区在5月21日下发的《关于本区编制2009年区级部门预算的指导意见》，闵行区将探索“绩效考评结果公开的方式和范围，并根据考评结果，安排、调整以后年度预算安排。”

　　“2009年，区级部门预算选择教育（义务教育阶段）、卫生（公共卫生与农村基本医疗）、劳动就业、社会保障、公共安全（社会治安、食品卫生、安全生产）等民生以及农民增收等领域试点采取以结果为导向的预算编制模式。”

　　为了配合绩效预算的改革，闵行区财政局专门成立了部门预算编审科和行政事业财务管理科，并制定了自己的预算标准，比如什么级别的会议支出限制在多少，这些标准连同一本预算编制指南下发到各个部门。

　　但目前的制约是，财政部门的预算编制软件，需要和市级部门统一。人大要求细化和简单易懂的预算报告，在现有的软件系统上无法完成，只能靠人工统计数据。

　　而闵行区人大从预算编制阶段就开始发挥指导作用。他们通过代表联系选民制度发放调查表，将收集到的代表书面意见转交给各个政府部门。属于本年预算项目可以解决的问题，各部门会在预算编制时加以调整。

　　我国“参与式预算”改革的设计者之一、温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏评价说，人大对于预算的审查是最关键的环节，温岭乡镇的人大代表可以通过预算修正案的形式对政府预算产生实际影响，而闵行的改革并没有看到预算修正案的出现。

　　闵行区人大财经委主任顾宏平解释说，预算修正案在闵行人代会期间的确没有采纳，“一方面《预算法》没有明确规定，另一方面预算修正案涉及到部分人的利益驱动，在区级人代会上暂时还不宜推出。”

　　闵行区人大因此采用一种变通的做法，将代表对预算的修改意见前移到预算编制阶段。“在预算提交人代会审议前，就充分吸取民意。”早在去年，区人大财经委还组织了教育和科技预算方面的听证会。

　　按照闵行区和专家的合作计划，闵行区将用三年时间，在预算编制、预算审查和预算监督评估方面进行全面改革。

　　由党委提出每年的战略目标，政府各部门通过预算编制将工作目标转化成绩效目标，人大作为权力机关代表民众审查预算??这样就科学地解决了党委、人大、政府之间的关系。

　　季佩坤说，“财政是‘财’与‘政’的结合”，这场财政预算的“再造”，也为整个闵行区公共管理体制的改革找到了新路径。