电力普遍服务监管：本源、任务与方法

　　■李创军

　　普遍服务是电力公用事业属性的重要体现，是电力企业履行社会责任的重要任务。在我国社会主义市场经济条件下，做好电力普遍服务工作，既是坚持电力产业公用事业属性的基本要求，也是电力企业履行社会责任的基本义务，更是国有电力企业义不容辞的政治责任。

　　电力普遍服务的基本内涵

　　普遍服务无论是作为一个概念，还是作为一项实体性义务，最早都是出现在通信领域。1907年，美国AT＆T公司总裁威尔先生在公司1907年年度报告中提出“一种政策，一种体制，普遍服务”。1934年，美国首先将普遍服务纳入法律体系，美国《电信法》明确规定“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信服务”。此后，普遍服务逐渐扩展到邮政领域，1999年的万国邮政公约第一条明确规定：各成员国应使所有使用者（客户）都能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务。我国《电信条例》及修订中的《邮政法》都对普遍服务做出了具体规定。

　　电力普遍服务是近年出现的一个新概念。随着电力改革的不断深入，电力普遍服务逐渐被提上了议事日程。2002年我国开始实行新一轮电力体制改革。2003年，国家电力监管委员会正式成立。国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发?2002?5号）和电监会“三定”方案（国办发?2003?7号）都明确赋予电监会监督电力普遍服务政策实施的职能。电力普遍服务作为一个完整概念开始出现在国务院正式文件当中。但就实践而言，我国电力普遍服务工作实际上一直在做。无论是目前正在实施的户户通电工程，还是前几年实施的农网改造、同网同价，以及长期以来我国一直坚持的对少数民族地区、边远地区和贫困地区、农村地区电力建设给予扶持等政策，实际上都是电力普遍服务政策的具体实践。

　　电力产业承担普遍服务任务是由电力产业的技术经济特性决定的。第一，从产品特性来看，电力是应用最广、使用最便捷的能源产品。随着社会进步、经济发展和人民生活水平的提高，电力已经成为生产生活的必需品，既是开展社会生产的重要生产资料，也是人民生活不可或缺的生活资料，关乎民生，影响发展，必须实行普遍服务。第二，从技术特性来看，虽然分步式发电很早就已经是成熟的发电技术，但时至今日，以远距离集中发电和同步交流电为基础的集中式电力系统的技术模式仍然是世界上主导的电力技术模式。而集中电力系统一旦建立，就会导致垄断的局面，使电力供应形成自然垄断。因此，必须为电力经营者（尤其是电力网络经营者）设定普遍服务义务。第三，从经济特性来看，集中式电力系统的技术模式使得电力产业成为典型的网络型产业，具有明显的规模经济效应。也就是说，单个消费者的消费对其他消费者具有正的外部性。这就是说实行普遍服务对电力经营者而言，具有一定的经济合理性。总之，电力产品的必需性，电力设施的基础性以及电力供应的垄断性和电力网络的外部性等，都要求电力产业必须实行普遍服务。

　　参照世界经济合作与发展组织（OECD）对普遍服务的定义（任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁），电力普遍服务可以定义为：政府通过制定政策和采取措施，确保一国范围内的任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务。根据这个定义，电力普遍服务本身应该是政府对于公民的一种责任，但政府可以通过委托实施的方式，将普遍服务作为电力经营者的一种法定义务。只是即便在普遍服务实施主体转移后，政府依然是普遍服务的责任主体，有义务保证普遍服务得到切实实施并给予承担普遍服务义务的经营者必要的补偿。电力普遍服务具有以下特点：第一，可获得性。即用户都应当得到电力服务；第二，非歧视性。即所有用户都应当被同等对待；第三，可承受性。即服务价格应当为全社会绝大多数用户能够承受。这三个特点，第一个是要解决“用得上”问题，第二个是要解决“用得好”问题，第三个是要解决“用得起”问题。需要说明的是，电力普遍服务的内容、标准、水平是动态变化的，随着经济社会发展水平的不断提高，普遍服务的要求也会不断提高。同时，由于地区经济发展水平的差异，不同地区普遍服务的内容、标准、水平也将会有所不同，但都不能低于国家规定的基本水平。

　　电力普遍服务监管的主要任务

　　要实现全国范围内的任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务这样一个普遍服务目标，绝非易事，会面临诸多困难。普遍服务的主要任务是要以特殊的价格（绝大多数用户能够承受的价格，一般不高于服务成本），解决特殊人群（低收入者）、特殊地区（主要是农村地区、贫困地区和边远地区）的用电问题。因此，从经济角度看，但凡普遍服务，都是投入大、产出低的“赔本买卖”。单纯指望电力经营者出于高尚的社会责任感或其他动机主动地履行普遍服务义务是靠不住的。为了保证普遍服务义务的切实履行和普遍服务目标的实现，政府就必须加强对电力经营者履行普遍服务义务的监管。

　　政府在电力普遍服务监管方面的主要任务是：

　　第一，制定和完善电力普遍服务的法律法规。为保证电力普遍服务能够切实履行，必须通过立法的形式，明确将普遍服务作为电力经营者的法定义务，为电力普遍服务的履行提供法律保障。我国现行的《电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力监管条例》等电力法律法规，虽然都体现普遍服务的一些精神，包含了普遍服务的一些意思，如《电力法》第六章专门对农村电力建设和农业用电做了规定，明确“国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设给予重点支持”，但囿于历史和认识等多方面的原因，现行电力法律法规中都还没有明确提出电力普遍服务概念，对普遍服务的规定也不完善、不具体，需要结合实际进行调整、充实和完善。

　　第二，确定电力普遍服务目标和标准。我国国土辽阔，人口众多。区域发展很不平衡，地区差距、城乡差距较大。农村地区面积广，人口比例大。经济发展迅速但总体水平还不高。电力普遍服务要求高，任务重，难度大。为此，必须根据我国的现实国情，合理确定电力普遍服务目标和标准。一是要考虑用户需求情况。普遍服务的根本目的是要解决特殊地区、特殊用户的用电问题，因此确定普遍服务目标和标准，必须了解这些特定用户的服务需求，根据用户需求有针对性地确定合理的普遍服务目标和标准。二是要执行国家政策要求。普遍服务是国家提高社会福利、保障公民基本生存权利、促进社会经济发展、实现社会公平的重要措施，是国家职能的有机组成部分。因此，普遍服务目标和标准必须反映和体现国家发展目标，并为实现国家发展目标服务。现阶段而言，制定电力普遍服务目标和标准，就至少必须考虑社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会、西部大开发等国家宏观政策的要求。三是要兼顾政府财力和电力企业经营实力。普遍服务目标和标准需要有一定的经济实力做支撑。经济实力是制约普遍服务目标和标准的一个重要因素。因此，在确定电力普遍服务目标时，必须考虑政府的财力和电力经营者的经济实力，使普遍服务目标切实可行。我国国土辽阔，各地区经济发展水平各不相同，因此，在确定全国基本的电力普遍服务目标和标准的基础上，各地区可以根据全国基本目标和标准，结合本地区的实际情况制定适合本地区特点的电力普遍服务目标和标准。

　　第三，建立电力普遍服务补偿机制。电力普遍服务从根本上来讲是政府的责任。电力经营者只是接受政府委托直接承担普遍服务义务。由于普遍服务成本高，价格低，因此，对于电力经营者由于履行普遍服务义务而产生的经济损失，政府必须通过合适的方式，给予必要的补偿，以此建立保持电力普遍服务持续发展的长效机制。对于普遍服务的补偿，目前常用的有以下几种方式：税收补偿，即国家通过给予承担普遍服务义务的企业以一定的税收优惠对其履行普遍服务义务产生的损失进行补偿；财政补偿，即由国家财政部门通过财政渠道对承担普遍服务义务的企业因普遍服务产生的经济损失给予直接补偿；基金补偿，即国家通过设立普遍服务基金对承担普遍服务义务的企业因普遍服务产生的经济损失给予补偿，基金来源可以通过电价加价收取，也可以采取由电力市场所有经营者（包括不承担普遍服务义务的经营者）根据经营规模分摊承担的办法；交叉补贴，即国家通过给予承担普遍服务义务的企业一定的经营特权，如某些业务的垄断权或某些高利润地区的特许经营权等，以这些业务产生的利润来补偿由于普遍服务产生的亏损，实现普遍服务经营者的自我补偿。这四种方式，可以单独使用，也可以多种并用。

　　电力普遍服务监管的主要方法

　　电力普遍服务监管的主要内容，一是对电力普遍服务工程实施情况的监管。主要是监管电力经营者是否按照政府的普遍服务要求实施普遍服务工程建设。二是对电力普遍服务服务质量的监管。主要是监管电力经营者是否按照政府要求的服务标准和服务质量实施普遍服务。三是对电力普遍服务财务状况的监管。主要是监管电力经营者普遍服务的成本水平、价格执行、经营结果并给予必要的经济补偿。

　　实施电力普遍服务监管可以考虑运用以下一些方法：

　　一是开展检查评估。电力监管机构要设置专门的普遍服务监管机构，安排专门人员从事普遍服务监管工作，为电力普遍服务监管工作的正常开展提供组织保证和人力资源保证。要发挥专业监管机构和专业监管人员的专业优势，对普遍服务实施情况进行现场检查、验收评估。通过开展现场检查，了解电力普遍服务的落实情况，发现普遍服务政策执行中存在的问题，促进普遍服务义务的实施与改进。

　　二是建立电力普遍服务社会监测点。普遍服务最大的特点是地理偏远，用户分散。因此，单单依靠专业监管力量定期或不定期进行检查，还不能完全满足实施普遍服务监管的需要。为了能够客观、公正、全面、科学地评价电力普遍服务情况，一个可行的办法就是通过随机抽取方式，在用户侧建立电力普遍服务水平监测点，由监测点用户如实记录电力普遍服务情况并反馈给监管机构。这样做扩大了普遍服务信息的获取方式，提高了信息的及时性、有效性。

　　三是发布普遍服务监管报告。监管报告是监管机构就监管对象执行监管规则情况及监管机构处理结果面向社会公开发布的文书。电监会近几年发布监管报告的实践充分说明，发布监管报告，披露监管信息是扩大监管影响，树立监管权威以及促进监管工作开展的有效手段。电力普遍服务监管应当充分运用监管报告这种监管方式，将电力经营者普遍服务义务履行情况通过监管报告公之于众，使之公开化、透明化，利用社会舆论力量，促进电力普遍服务的实施。

　　四是进行普遍服务财务经营分析。普遍服务财务状况监管是普遍服务监管的重要内容，是制定普遍服务价格、实施普遍服务补偿的重要依据。对承担普遍服务义务的电力经营者的普遍服务经营状况进行财务分析是普遍服务财务状况监管的主要手段。要通过对普遍服务相关财务数据进行专业分析，评估普遍服务实施的财务状况，并据此确定合理的价格水平和适当的补偿标准。

　　五是实施普遍服务合同管理。所谓合同管理，就是政府部门要和承担普遍服务义务的电力经营者订立普遍服务实施合同，通过合同方式，明确经营者实施普遍服务义务的任务、要求和标准，规范经营者的权责。国外一些国家在这方面已经有比较成熟的经验，可供我们实施借鉴。

　　总之，在普遍服务的监管方面，应该注重应用专业力量和社会力量等两种力量，充分使用法律手段、经济手段和技术手段等三种手段，多管齐下，多力并举，共同实现普遍服务监管目标。

　　（作者单位：国家电监会）