胡继晔：美国金融监管改革蓝图评析与借鉴

　　我有两个主要的敌人：一个是我面前的南方军队，还有一个就是后面的金融机构。在这两者之中，后者才是最大的威胁。我看见未来的一场令我颤抖的危机正在向我们靠近，让我对我们国家的安危战栗不已。金钱的力量将继续统治并伤害着人民，直到财富最终积聚到少数人手里，我们的国家将被摧毁。

　　??美国第十六任总统 亚伯拉翰?林肯

　  ■胡继晔

　　林肯100多年前的感受正在重新袭击美国。2008年7月11日，美国抵押贷款银行印地麦克（IndyMac）被美国联邦存款保险公司?FDIC?接管，此时，围绕这家银行的挤兑已持续了11天，13亿美元被闻讯赶来的储户挤提而去。这是美国历史上第二大银行破产事件，也是次贷风暴中倒下的第五家美国银行。为避免另外最大的两家房贷机构??联邦国民抵押贷款协会（Fannie Mae，房利美）和联邦住宅抵押贷款公司（Freddie Mac，房地美）陷入绝境，引发市场信心崩盘，两天后的7月13日，美国财政部表示美联储可能在监管房利美和房地美的问题上担任“顾问角色”，增强美联储维护市场稳定性的能力。7月23日，美国国会众议院以272?152票通过规模浩大的楼市救援法案来挽救房利美和房地美，白宫也放弃了“否决”的威胁，从而为旨在重振大萧条以来最惨淡楼市的措施铺平道路。财长保尔森表示类似房利美和房地美这样政府支持的企业?Government Sponsored Enterprises?对美国资本市场很重要，而这两大国家级的住房贷款机构股价近期大幅度暴跌暴涨，最多的时候跌掉了一年前股价的90％以上。

　　美国次贷危机的这些最新进展，让我们正经历着人类历史上最大的一次金融创新所带来的人类历史上最大的一次信贷危机，从2007年8月次贷危机的正式爆发开始算起已近一年，将来，也许只有上帝知道会发展到什么程度。今天，再回头看几个月前美国财政部长保尔森提出的旨在对金融监管体系进行结构性改革的计划即“金融监管蓝图”，也许会有新的感受和启发。

　　2008年3月31日，美国财政部长亨利?保尔森向美国国会提交了一项长达218页的金融改革方案??《金融监管体系现代化蓝图》? Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure?。这一改革蓝图是自美国1929年经济大萧条以来最大规模的金融改革计划。保尔森期望这个从2007年3月就开始酝酿的成果，不仅能解近忧?次贷危机?，还能除远虑（美国金融监管机构间存在的重叠和盲区）。保尔森将其计划分为三期（短期、中期、长期）。

　　金融监管改革蓝图的短期建议

　　美国金融监管体系一向具有“危机指向”的历史特征，总是因应各类金融市场动荡或危机而做出相应的调整，最典型的例子就是成立于1987年10月股票市场“黑色星期一”之后的协调机构??总统金融市场工作小组（President’s Working Group on Financial Markets ）。《蓝图》的短期建议就是在该小组中加入银行监管者，同时将该小组关注的领域从金融市场扩展到整个金融系统，以增进金融监管机构之间的合作和协调。为解决迫在眉睫的次贷危机，新成立抵押贷款创始委员会（Mortgage Origination Commission），通过设置执照标准、为州级监管机构评级打分的方式，来监督各州对按揭贷款的管理，以改变目前许多此类经纪人脱离联邦监管的现状。《蓝图》建议给美联储扩权，除监管商业银行外，还将有权监管投资银行、对冲基金等其他可能给金融体系造成风险的商业机构。美国对商业银行、储蓄和贷款机构以及非银行次贷机构不同、有时甚至相互冲突的监管规定存在已久，既有监管空白，也有重叠。为了将其理顺，财政部认为应让美联储发挥核心作用。美联储官员应获得检查经纪公司、对冲基金、商品交易所和其他可能给金融体系造成风险的机构商业行为的权力，甚至希望赋予美联储检查上述机构内部账目的权力。

　　金融监管改革蓝图的中期建议

　　其一，发放联邦储蓄牌照的初衷在于持牌机构为居民住房抵押贷款提供充足的资金，但是，随着时间的推移，联邦储蓄机构业务范围已经扩展到居民住房抵押贷款之外，近年来，该类机构在居民住房抵押贷款中的比例大幅度缩减。因此，《蓝图》建议取消联邦储蓄机构牌照，将其纳入国民银行牌照体系。同时撤销20世纪80年代末成立的用于监管储蓄和贷款的联邦机构??储蓄管理局，将其职责合并给具有全国银行监管权的货币审计局，并可能将州级银行交给美联储或联邦储蓄保险公司来监管。其二，长期以来，支付清算体系一直没有一个统一的监管体系，具有很大的随意性，美联储应当承担支付清算系统的主要监督责任，有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准，即美联储可能得到支付和转移证券的监管权。其三，在保险领域，过去135年都是由州保险监管当局进行监管，而保险业的快速发展对这种分散管理体系提出了新的挑战，因此《蓝图》建议在财政部下设立国民保险办公室? Office of National Insurance?，负责监管按照联邦保险章程从事保险业的公司，专注于国际性问题和顾问服务事宜，以逐步实行由联邦政府负责监管保险业。其四，随着金融市场的发展，期货与证券市场的差异不断缩小，二者分业监管存在潜在的损害，且影响效率，因此《蓝图》建议合并美国商品期货交易委员会和证券交易委员会?对期货和证券行业提供统一的监管。

　　金融监管改革蓝图的长期目标

　　《蓝图》希望建立一个理想的金融监管架构，将所有金融机构分为三大类：其一为市场稳定监管者（美联储），建议加大美联储的权力，由它来收集信息并对整个金融风险进行监控，该职能将建立在目前美国货币监理署（OCC）和储蓄监管办公室（OTS） 二者的基础上，在整个金融系统中起核心作用；其二为审慎金融监管者（Prudential Financial Regulator），把此前由5个机构负责的日常银行监管事务归总由审慎金融监管者统一领导，这一新机构负责向所有银行、由联邦存款保险公司和其他联邦机构支持的存款机构派出检查人员。它将消除对大多数消费者来说没有区别的“银行”和“储蓄银行”间的差别。其三为商业行为监管者，它将负责监管所有类别机构的商业行为? 包括保护消费者、信息披露、商业实践及注册牌照等事宜? 并为行业进入提供统一的标准。在此架构下，州的金融监管当局对州注册的金融机构保留执法和惩戒的职能。

　　虽然《蓝图》开始起草之时次贷危机还没有爆发，但其推出之时恰逢次贷危机开始逐步扩大并有可能演化成整个金融系统的危机，难以自拔的美国金融业在《蓝图》公布后纷纷发表自己的意见，经过几个月的争论，主要集中在支持和反对两大阵营。

　　支持《蓝图》的意见

　　随着全球金融市场一体化趋势的加强，金融创新和金融自由化水平的提高，不少国家纷纷放弃分业经营体制转向混业经营，与此相对应的是调整了监管体制，实行统一监管。1997年英国政府率先进行金融监管体制改革，将金融监管从英格兰银行分离出来，成立专门的金融服务局（Financial Services Authority），实行统一的金融监管。1999年11月美国国会通过的《金融服务现代化法案》，从法律上可以促使美国实现由完全分业监管向综合监管与分业监管相结合模式的转变。但这样的转变来的并不彻底，随后的网络股泡沫破裂、911事件、安然倒闭使得美国政府头疼医头，脚疼医脚，金融监管改革的雷区并未真正触及。正是由于安然倒闭和安达信会计造假事件，促使美国立法机构出重拳整治市场，在87天内就推出了《萨班斯－奥克斯利法案》，使得投资者不得不面对一个严厉的金融市场新“警察”。伦敦金融城市长史达德2007年11月访问上海时就打趣称，“美国的《萨班法》是让伦敦超越纽约的最好帮手。”正是基于保持美国在全球金融领域霸主地位的考虑，保尔森在国会提出“金融监管蓝图”时同时指出：我们今天的监管已经和市场的发展脱了节。只有我们把自己的监管和时代重新对接上，才能够更好的实现对金融系统的监管。他甚至认为监管本身不一定就能够防止下一次危机的出现，但是如果没有监管，一定会发生一次又一次的，甚至更为严重的金融危机。

　　反对《蓝图》的意见

　　批评这项监管计划的人不在少数。首当其冲的就是国会，参议院银行委员会主席克里斯多弗?多德已经将财政部的改革计划形容为“荒谬得不着边际”，尤其是布什政府在其剩余不多的“跛脚鸭”执政期限内，很难按照计划蓝图来实施金融监管改革方案。将面临被撤销的储蓄监管局局长约翰?瑞驰也极其愤怒，在财政部的文件尚未公开之时，瑞驰就通过电邮对员工表示：当前次贷危机尚未消除，根本不是考虑整改金融体系的时候。美国商品交易期货委员会执行主席卢肯更是表示，合并后的证券期货新监管机构将成为“一个更大的监管官僚机构”。而总统竞选人更不放过这一机会，民主党总统候选人奥巴马已经公开表示了对《蓝图》的反对，称其“实在缺乏执行力”。除了这些政治家之外，一些学者认为：作为平衡长远利益与当前利益的产物，蓝图表现出明显的局限性，无法成为一个完美的体系。从美国监管当局的最初立场看，本次改革应该是一次美国式的金融大爆炸（Big Bang） ，以应对来自欧洲大陆重新获得生机的传统金融业的竞争，激发华尔街金融创新的能力，彻底改变美国金融市场竞争力落后于欧洲及部分新兴市场的局面，但实际上由于次贷危机的扩散，这样的改革很难深入，夭折的可能性要远远大于实现的可能。

　　美国金融监管改革蓝图

　　对中国的借鉴意义

　　在21世纪的今天，由于全球化的深入，金融战争已经取代明火执仗的军事战争，成为强国巧取豪夺的主要手段。而这种没有硝烟的战争比炮火连天的真实战争更可怕，它可以让亿万人的财富瞬间蒸发，也可以让一个国家的金融体系在瞬间坍塌。改革开放以来，中国经济一直保持良好的上升趋势，经济实力的增长已经威胁到了美国的利益和霸权，“中国威胁论”甚嚣尘上。美国要继续做世界的霸主，就不会允许他国分羹。在中国这样的发展形势下，美国一直以各种借口对中国的经济进行干扰。不管是人权问题，还是长期以来对台湾问题的干涉，或是对中国出口商品的压制，都显示了这个世界唯一的超级大国要打压一切竞争势力的决心。

　　不管美国金融监管改革蓝图是否能够实现，对我国都具有借鉴意义。邓小平同志曾经指出，金融是现代经济的核心。2007年9月28日在中共中央政治局第44次集体学习时，胡锦涛同志指出，要切实维护国家经济安全，完善维护国家经济安全的法律法规，构建有效的国家经济安全体制机制，增强国家经济安全监测和预警、危机反应和应对的能力。中国人民银行前副行长吴晓灵也曾经说过：中国在亚洲金融危机当中没有受到很大的冲击，但是站在旁边看到了这场危机给国家、给人民生活带来巨大危险的场面，因而给自己敲响了警钟，也使得我国在不断地反省，如果自己遇到金融危机有没有承受能力。历史教训使人们不得不承认，一场金融危机造成的损失不亚于一场局部战争。既然通过非战争手段完全可以获取当年必须经过战争手段攫取的利益，说金融是一个国家的第二国防一点也不过分。

　　因此，在美国次贷危机引发的目前金融危机蔓延的时刻，我们必须保持极其清醒的头脑，对金融产品的准入，既要汲取美国次贷危机教训，审慎对待跨市场创新产品的准入，防范跨市场风险的传递蔓延，又要鼓励银行业金融机构以客户为中心，不断优化产品创新流程，使产品更加贴近市场，更好地满足多样化的金融服务。与此同时，酝酿中国自己的金融监管改革蓝图，结合国际形势和国内宏观环境以及银行业风险的变化，推动大中型机构防范跨境和混业的风险、中小机构加强流动性风险管理，防范期限错配引发的风险，增强金融业的竞争力，把我们的“第二国防”建设好。（作者单位：中国政法大学法和经济学研究中心）