农业部乡镇企业局：乡镇企业“异军突起”前前后后

　  张毅

　　● 1931年出生于陕西蓝田

　　● 1958～1950年就读于延安中学

　　● 1950～1954年先后在蓝田县、西北局、西北财委工作

　　● 1950～1984年在农业部工作，曾任政策研究室处长等职

　　● 1984～1992年任农业部乡镇企业局副局长

　　1987年，邓小平同志曾把乡镇企业称作是农村改革中“完全没有预料到的最大收获”，是“异军突起”。

　　这支建立于上世纪70年代社队企业基础之上的队伍，他们在严格的计划经济环境下开辟了一小块早期市场经济的天地。

　　很多人只是笼统地知道乡镇企业于上世纪80年代后发展迅速，但很少了解它在发展过程中的起伏，特别是与每个阶段宏观经济的内在联系。三十年中，这些几乎没有国家财政投入的企业与这个时代密切关联，在传统发展经济理论中，加入了中国农民的一篇，这个特别的经济形态被学者称作第三元经济或双重工业化。

　　一个典型的农业大国，在短短二十年的时间内，在城乡互动下，乡村工业产值就占到全国工业产值的半壁河山，这可能在任何国家都没有过。其间屡屡被质疑，如上世纪80年代初有人认为它们“以小挤大”，到上世纪80年代中期它们被认为是宏观经济“四个失控”的主要原因，80年代末又认为乡镇企业“猴子”与国有企业“老虎”抢食吃，应该放开老虎笼子，整整猴子。尽管如此，乡镇企业在质疑中依然快速发展。

　　1954年，张毅从西北财委调入农业部，并于1984至1992年任农业部乡镇企业局副局长，直接参与了乡镇企业改革的重大决策。2008年8月1日，在北京家中接受了《第一财经日报》专访时，张老拉开书柜，指着满满的资料说，这就是乡镇企业发展史的一些重要侧面。

　　“最早进入市场经济”

　　《第一财经日报》：我曾听唐山一些企业说，上世纪70年代当时唐钢在材料、人员和技术等方面对周围的小钢厂帮助非常大，农民也送给工厂不少难买的农副产品。也曾经有人说，社队企业是“乘乱发展起来的”，您觉得呢？

　　张毅：上世纪70年代末，是有人说社队企业是“乘乱发展起来的，是‘左’的产物”，在一次中央书记处会上原中央农村政策研究室主任杜润生同志将此情况作了说明后，中央一些领导同志说：这不是社队企业的过，是立了功。

　　“文革”中，由于全国处于“无政府状态”，无人管理、无单位干涉，又有毛泽东1966年“五七”指示允许农民办工业，一些农民看到市场对商品需求那么大，就抓住了这个机会，将工农业生产一肩挑，特别是利用各种条件办起了队办工业。

　　你所说的唐山的情况就是条件之一。1975年8月18日邓小平同志在国务院召开的计划务虚会上提出，“工业区、工业城市要带动附近农村，帮助农村发展小型工业，搞好农村生产，并把这一点纳入自己的计划。许多三线的工厂，分散在农村，也应当帮助附近的社队搞好农业生产。一个大厂就可以带动周围一片。”

　　第二个条件是上山下乡“知识青年”的支持。“文革”期间全国上山下乡“知识青年”共1600万人，国家和企事业单位为安置知青上山下乡所支出的经费超过100亿元，其中有一部分用于办知青工厂。一些社队还利用知青和城市的紧密关系，由他们牵线搭桥，由城市工厂帮助农村建了一些工厂。另外，1971年国务院召开全国农业机械化会议，会议提出发展“五小”工业（指小钢铁、小煤窑、小机械、小水泥、小化肥），为农业机械化创造物质基础。在这些条件下，社队企业慢慢发展起来了。

　　《第一财经日报》：1975年，浙江几位财经干部给毛泽东、党中央写信反映社队企业发展中的问题，您当时知道吗？

　　张毅：1975年中央决定在山西昔阳县召开农业学大寨会议，我当时作为工作人员参加了这个会。浙江省部分财政银行干部知道这个会议的消息后，于1975年9月5日给毛主席、党中央写信，信中引用了中央某负责同志的话说，现在社队企业“如烂漫的山花，冲破种种阻力，到处开放”。但因为有《六十条》（《农村人民公社工作条例（草案）》）的禁令和中央未明确主管部门，社队企业发展受阻。

　　毛泽东同志接到信后，于1975年9月27日批示：“小平同志请考虑，此三件（两封信及一篇报道）可否印发在京中央同志。”小平同志立即照办，同时还将此件印发参加全国农业学大寨会议的各省（市、自治区）负责同志。在我记忆里这次会议上没有专门就社队企业问题进行讨论，但大家都知道这个来信的情况。会后，在国务院负责同志指示下，由农林部向国务院写报告要求成立社队企业局，不久就得到国务院的批准。

　　《第一财经日报》：而真正取消对社队企业的“禁令”应该是在十一届四中全会吧？

　　张毅：是的。1978年12月召开了十一届三中全会，会议原则同意中央提出的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定（草案）》（下称《决定》）和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，会议提出了要大力发展社队企业。为了慎重起见，决定先将这两个文件发各省、市、自治区试行，征求意见。这两个文件，在1979年9月28日中共中央十一届四中全会正式通过，下发执行。

　　《决定》要求：“社队企业要有一个大发展，到1985年，社队企业的总产值占三级经济收入的比重，要由现在的百分之二十提高到一半以上。”并规定：“凡是符合经济合理的原则，宜于农村加工的农副产品，要逐步由社队企业加工。城市工厂要把一部分宜于在农村加工的产品或零部件，有计划地扩散到社队企业经营，支援设备，指导技术。”“国家对社队企业，分不同情况，实行低税或免税政策。”《决定》同时指出，要有计划地发展小城镇建设。

　　1979年7月，国务院颁发《关于发展社队企业若干问题的规定》（下称《规定》），首次以法规的形式，肯定了社队企业在我国的政治和经济中的地位。在计划经济下，一切经济活动，都纳入国家统一计划，《规定》考虑到社队企业的特殊情况，决定社队企业除直接、间接纳入国家计划，按计划进行外，对未纳入计划的，允许企业“自行采购”、“自行销售”、由“买卖双方议定价格”，这就使社队企业在我国最早进入了市场经济。也可以说，社队企业实际上是在计划经济条件下试行市场经济的试点和特区。“以小挤大”？

　　《第一财经日报》：1978年后的几年，我国工业渐渐恢复起来，但仍按计划经济运转，企业被搞得很死，加上当时财政赤字迅速增加，物价上涨，不少人认为社队企业（乡镇企业）与城市大工业争原料、争能源、争市场、争资金是导致宏观经济不佳的重要原因，要求关停社队企业。

　　张毅：当时一些人确实认为社队企业“以小挤大”，1980年底国务院一个部门还起草了《关于工业企业关停并转的若干规定》，提出要关停并转小炼铁厂、小化肥厂、小煤窑、小家用电器厂等26类企业。

　　1981年1月20日国务院召开常务会议讨论这个《规定》，国务院领导指出：“不要轻易地关停。只要它能生产，商品有销路，能养活自己，就叫它搞，不要关它，停它，由市场去检验。有销路、有市场的，就能存在下去。商品没销路的，自然就进行并转。”“不要趁热闹，小企业关停多了，市场东西就少了，把刚搞活的市场又搞死了。”

　　同年2月中旬，国务院原副总理薄一波同志根据社会上对社队企业与国营工业“挤”和“争”的问题，指示国家机械委组织国务院五部委联合赴江苏调查社队机械工业。调查结论是：“总的说来，社队机械工业的产品，对国营大厂有挤有补，目前补的多一些，挤的少一些。”要“疏其不通，导其滥流，使其健康发展”。

　　《第一财经日报》：那么社队企业当时是如何贯彻中央领导这些精神的呢？

　　张毅：1981年在全国计划工作会议上，某部门又把上述年初被国务院领导同志否定的文件拿出来讨论。我当时在会议上发言，向与会同志介绍了国务院领导同志的精神，引起了各省（市、自治区）对该文件要求砍掉中小企业的一致反对，有的说小企业不是我们的包袱，大的才是我们的包袱，如果按照该规定的标准关停小企业，那后果将是严重的。最终，该文件没有出台。

　　1981年底开始，国家经委和国家农委进行了第一次全国性的社队企业大调查。最终的报告认为，十一届三中全会以来，社队企业在调整中发展，1978至1981年总产值每年递增13.8%，1981年工业产值占全国工业总产值的10.8%，到1981年底，社队企业有从业人员3000万人（其中安排城镇待业青年近500万人）。1979年到1981年三年，社队企业支援农业基本建设的资金相当于同期国家对农业（包括农林牧水）投资的59.3%。另外还大大提高社员收入，支援了集体福利事业。

　　《第一财经日报》：不过，那几年对社队企业的税负却出现了起伏。

　　张毅：是的。过去社队企业工商税是按20%的比例税率征收，一位负责同志提出，现在市场上蔬菜供应紧张是因为大中城市郊区的农民搞社队企业，种菜少了，所以1982年对大中城市郊区的社队企业改为按八级超额累进税率征收，最高税率为55%。随后又决定将这一税率在全国社队企业中普遍实行。

　　其实蔬菜供应紧张是供销体制的原因，没让农民直接参与市场。而这种在社队企业起步期间就加重税负，引起了各方面的关注。1983年农村工作会议上，各省（市、自治区）负责同志反对加重社队企业税负，主管此项工作的国务院负责同志表示，文件已经发下去了，不易收回。但征税减免权可以下放到县，不过一年后，减免权又被收回。

　　《第一财经日报》： 1984年国民经济出现了“四个失控”，即银行信贷失控、外汇使用失控、基本建设投资失控、消费基金失控。有人也认为这是乡镇企业造成的，有的部门甚至提出“砍一刀”，暂停对乡镇企业一切贷款。

　　张毅：当时有人说，1984年“乡镇企业发展过快，基建摊子铺得过大，超过了客观和自身能力”。“乡镇企业任意发展，贷款过多，难以控制”。认为由于乡镇企业贷款过多“造成农产品收购无资金，打白条”。

　　其实这样的观点是不客观的。“基本建设失控”是指各地、各级超计划指标争上基本建设项目，使国家财力负担不起，这年全社会固定资产总投资1833亿元，而乡镇企业是155.6亿元，只占8.5%多，大多数资金是农民自己筹集的。

　　1984年末乡镇企业向农业银行和信用社贷款余额292亿元，企业职工在农行和信用社存款余额180亿元，乡镇企业存款余额116亿元，合计296亿元，存等于贷101.4%。这就是说，乡镇企业贷款是通过农行、信用社将乡镇企业和企业职工的钱调剂使用，没有动用国家资金。

　　外汇失控也与乡镇企业无关，乡镇企业只创汇，无用汇指标。另外，消费基金失控也主要是行政事业单位乱提工资，乱发奖金突破了国家计划指标，而乡镇企业是老百姓的企业给老百姓发工资，根本不是在国家计划指标内的。为弄清“失控”情况，国务院组织有关部门进行调查，我参加了安徽、江苏组，调研一个月，结果表明，“四个失控”与乡镇企业无关。

　　《第一财经日报》：1989年3月，针对某些单位提出的“要保国营工业，坚决压乡镇工业”的议论，您在《中国乡镇企业报》连续登载了八篇署名评论文章，让人印象深刻。

　　张毅：我当时在报纸上看到了“要保国营工业，坚决压乡镇工业”这样的观点，这反映了一些同志对乡镇企业不正确的看法。当时我正在基层调研，就一边思考一边写了这些文章，我们的观点很鲜明，从题目就可以看出??《乡镇企业红旗还能打多久？》、《全民工业滑坡是乡镇工业的罪过吗？》、《乡镇工业是我国工业化的重要一翼》、《小企业是美的不是丑的》、《坚决压乡镇工业保不住国有企业滑坡》等。

　　1989年企业流动资金出现紧张，在一个学术会议上，一些国营大中型企业的经理说：“这些年国家把乡镇企业这些‘猴子’放得很开，到处抢我们的食吃，而把我们这些‘老虎’捆上绳子，关在笼子，还加上一把锁，使我们处境十分艰难。”他们提出：要解开绳子，打开笼子，整一整“猴子”。

　　我在会上发言说，由于乡镇企业和全民工业已是你中有我、我中有你，压了乡镇企业不仅制止不住全民工业下滑，而且会出现更大的下滑，使全民工业和集体工业两败俱伤。

　　“异军突起”

　　《第一财经日报》：吸收劳动力就业确实是乡镇企业的巨大贡献，邓小平同志1985年一次会见外宾时就主要是从就业这个角度赞扬乡镇企业的。而1987年，他又表扬乡镇企业“异军突起”，贡献很大。小平同志谈话的历史背景是什么呢？

　　张毅：1979年12月6日邓小平同志在接见日本首相大平正芳时说：“我们四个现代化的概念，不是像你们那样的现代化的概念，而是‘小康之家’。”第二年，日本首相中曾根康弘访华时又问小平同志小康的含义，小平同志回答说，国民经济翻两番，国民生产总值人均达到800美元，就是到本世纪末在中国建立一个小康社会。

　　为了研究小康目标能否实现，1983年初邓小平同志亲赴经济比较发达的江苏、浙江、上海考察。在经过大量调查研究后，小平同志对乡镇企业给予了高度评价。他认为乡镇企业安置了大量农村剩余劳动力，农民可以就地就业，也增加了收入，农村面貌也得到巨大改变，乡镇企业还支援了农业。

　　1987年6月12日，他说了那句著名的判断，即“农村改革中，我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了。突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。乡镇企业每年都是百分之二十几的增长率，持续了几年。一直到现在还是这样”。

　　《第一财经日报》：1984年将社队企业改名为乡镇企业，除了人民公社体制被取消，设立乡镇政府这个原因外，还有什么因素吗？

　　张毅：在农业实行联产承包以后，社队企业出现了一些新情况，一方面许多地方将原有的社办企业、队办企业分了、解散了，使社队企业大量减少。据1981年统计，全国由148万个减少到133.7万个，减少14.3万个。而另一方面一些地方农民又重新由个人或几个人联合起来办起了一大批新的个体企业和股份合作企业，但当时却处于无人管状态。

　　1983年中央决定取消人民公社，建立乡镇政府。社队企业的名称就需要改变，这时有些部门觉得人民公社取消了，原有的社办企业应“各归其口”，要求把社办集体企业分解给各个部门。在这样的情况下，必须对社队企业的名称和包括的内容作出明确界定。

　　乡镇企业名称，在人民公社前叫社办工业，人民公社初期叫公社工业，20世纪60年代到1984年叫社队企业，从1984年3月才开始叫乡镇企业。

　　1984年初，农牧渔业部、农委和经委召开全国社队企业会议，讨论向中央的报告。1984年2月，万里等同志于赴山东调研，座谈时大家认为叫“乡镇企业”好。一是这些企业都是农民办的企业，承担着支农和建设社会主义新农村的任务；二是它包含着多种所有制的企业；三是从今后发展看，这些企业有向农村小城镇集中的趋势，承担着建设农村小城镇，缩小城乡差别的任务。

　　1984年3月1日，中共中央、国务院转发了我们的《关于开创社队企业新局面的报告》（即中央四号文件）。其中明确界定了乡镇企业包括社（乡）队（村）举办的企业、部分社员联营的合作企业、其他形式的合作工业和个体企业。并指出“对部分社员联营的合作企业、分散生产联合供销的家庭工业和个体企业，也应热情支持，积极引导和管理，使其健康发展”。

　　由于1983年前社队企业只有两个轮子（即社办企业、队办企业），1984年改名为乡镇企业后成了四个轮子（即乡办企业、村办企业、合作企业、个体企业），因此无论企业数、就业人数、总产值、工业产值大幅度的增加。

　　《第一财经日报》：上世纪80年代中后期，在我国发展外向型经济的过程中，为什么先让乡镇企业“走出去”呢？

　　张毅：当时中央领导认为国营企业在我们计划经济下机制比较死，还适应不了国际市场，认为乡镇企业机制灵活，又与海外广大华人联系密切，所以决定先把乡镇企业推向国际市场，接受锻炼，摸索经验。在这一思想的指导下，农业部和国家经委组织了第一次乡镇企业出口商品展览会。随后，1987年12月，中央还召开了全国乡镇企业出口创汇工作会议，国务院负责同志说：“现在发展外向型经济，要发挥乡镇企业、特别是沿海乡镇企业的作用，确实是个重大战略问题。乡镇企业在国民经济中，希望更大，任务更重，难度更大了。因为你们的竞争对手变了，有内向的，也有外向的。过去主要是国内市场，今后要到外面去，到国际市场去，难度增加了。”这次会议确定建立“贸工农”联合出口商品基地。会后由多个部委联合下发了《关于推动乡镇企业出口创汇若干政策的规定》。为了建立乡镇企业出口基地，农业银行每年发放2亿元专项贷款，利息由财政支付。从此，把乡镇企业的出口创汇推向了一个新阶段。乡镇企业外向型经济的发展从“三来一补”起步，逐步走向了依托外贸公司联合办企业和到国外办企业这样一条路子，可以说是外向型经济的先行者。

　　《第一财经日报》：上世纪80年代就有人提出，我国经济不是二元结构，而是三元结构，或认为存在国家工业化和农村工业化的“双重工业化”。您怎样看待上世纪70年代末到80年代末乡镇企业对整个经济结构调整的促进作用呢？

　　张毅：我认为乡镇企业是我国改革开放中活跃的开拓者。乡镇企业的发展，改变了我国城乡二元分割的经济结构，走出了一条城乡结合协调发展的道路，使农村工业和城市工业同步发展，在城乡经济和工农业生产中发挥着纽带和桥梁作用。改变了我国长期以来在所有制上的单一的经济模式，走出了一条符合我国国情的多种所有制同时共存、共同发展的道路。当然还改变了我国农村长期以来单一的经济结构，使农工商综合发展。

　　乡镇企业的发展冲破了旧的计划经济体制。它诞生的那一天起，就在市场经济中学习游泳，求生存。它冲破了阻碍经济发展的独家垄断、独家经营的部门所有的体制。

　　农业现代化需要资金的大量投入，靠国家财政和农业自身积累是无力支持的。乡镇企业发展起来后，既为农业现代化提供了资金，又为农业的发展提供了大量的现代化设备，还为农业机械化后的剩余劳动力开拓了谋生的新手段。乡镇企业的发展，促进了国有企业的改革。乡镇企业发展并壮大起来后，成为国有企业最强的竞争对手，逼着它不改革就难以生存。乡镇企业的发展，还促进了我国流通领域多渠道的形成，促成了农村专业市场的发展和全国生产资料市场的建立。

　　《第一财经日报》：进入新世纪，有人提出乡镇企业服务“三农”的历史任务已经完成了，您怎么看？

　　张毅：我认为，无论是过去、现在，还是未来，发展乡镇企业都有着重大意义。我们可以看到，在探索中，乡镇企业依然在壮大。现在我国百强县几乎都是乡镇企业发展的结果，而农村已经实现小康的村也都有乡镇企业的推动。

　　从历史上看，乡镇企业在发展过程中遇到了不少困难，但为什么还能不断壮大呢？我们必须回到基本国情去研究。由于我国是个“三农”国家，解放初期农民占全国人口的89%，1976年占83%，2006年乡村人口占全国人口的56%。十七大提出农村工作的首要任务，一是全面实现小康，二是实现农业现代化。农业现代化的首要条件就是实现土地规模经营，现在农村有1亿剩余劳动力，实现规模经营还会有1亿剩余劳动力，这新增的2亿剩余劳动力去哪里？全面小康要有经济基础，按现在人均1.5亩实现全面小康是不可能的，要致富就必须给农村剩余劳动力找到出口。从我国发展前途看，我们要想成为一个现代化国家，首先就要解决农民问题。所以，在发展农业的同时，必须继续发展乡镇企业。当前摆在我们面前的仍然是农民问题。

　　（实习记者杨勇对本文亦有贡献）