从“汲取”到“建设” 金融改革30年回顾

　　从“汲取”到“建设”

　　??金融改革30年回顾

　　周立

　　引言：中国经济发展正在从“汲取金融”转变为“建设金融”。

　　“理想状态下，金融在幕后默默运行；但风云突变时，金融部门危机将痛苦地浮出水面。

”这是世界银行在2001年的一份报告《金融与增长：变动世界中的政策选择》（Finance for Growth：Policy Choices in a Volatile World）一书中，对金融发展影响经济健康成长重要作用的描述。该报告强调：“在金融与发展之间存在明确的因果联系。”这一论断，基于大量的实证研究，以及诸多国家频受金融危机之痛的事实。近20年来，各国金融危机相继爆发，许多发展中国家数十年的经济发展成果毁于一旦，世界银行和国际货币基金组织总结认为，不适当地利用金融业片面推进经济增长，忽视长期的“金融基础设施”建设，是危机的根源。由于未能摆正金融发展与经济增长的关系，金融部门被当作执行干预主义政策进行大量融资的工具……为未经证实的关键部门（即被称为“经济增长发动机”的工业部门）提供廉价的信用，造成限制金融部门发展的错误。直到危机爆发，发展中国家才纷纷认识到正确处理金融与增长关系，建立健康金融系统的重要性。进入21世纪以来，中国迈入工业化中期，诸多矛盾与问题集中释放，机遇与挑战并存并迅速交替，处于吴敬琏所说的“过大关”或温家宝所言的“重要关口”。金融发展，是能否顺利“闯关”的关键。

　　再造金融体系

　　1978年以来中国金融30年的发展，大致可以总结为四个阶段：

　　1.建立体系阶段（1978-1993年）。这一阶段，以金融纵向分割为主要特征。工业、农业、中国、建设、交通等专业银行相继从中国人民银行分离或单设，纵向切分为全国性的、总分支行行政色彩鲜明的、自上而下垂直管理的专业银行体系。中国人民银行也慢慢由一个大一统的金融机构，变成了相对独立的中央银行。虽然专业保险体系也开始建立，但此时基本上是一个典型的、只有银行体系的专业金融体系。

　　2.商业化改革和资本市场建立阶段（1994-1997年）。本阶段以中央政府主导，地方政府参与的纵向分割和横向分割交织为主要特征。专业银行的商业化改革启动，三大政策性银行相继设立。股票、债券等资本市场，以及期货等衍生市场，相继在各地试点，并出现了不同类型的股票热、期货热、房地产热的泡沫经济。此时，银行、证券、保险、期货以及政策金融等综合性金融体系初步建立。

　　3.金融整顿和金融安全体系建立阶段（1998-2003年）。中国各地区经济过热与泡沫危机的出现，以及1997年亚洲金融危机的爆发，使得片面利用金融汲取资金的负面作用，被普遍认识金融安全的重要被提到了国家安全的层次。这段时期，不断调整中央与地方在金融纵向和横向分割的矛盾，并整顿证券、期货、投资公司、地方性商业银行等，依照巴塞尔协议，国有银行的资本金补充、巨额不良资产剥离等措施也在进行。政府支付的2万亿元金融改革成本，大部分用在这个时期，仅四大国有银行剥离的不良资产就达到了1.4万亿元。

　　4.建设金融阶段（2004年至今）。经历了金融整顿以后，中国进入了再造金融体系的新时期。这一时期，不仅国有银行、保险公司在推行股份制改造和上市，地方性金融机构也“一行一策”地进行产权、治理结构及资产重组的再造。证券、期货经历了改造后，重新步入快速发展通道。政策性银行则相对萎缩，进入新一轮摸索之中。伴随“三农”问题日益突出和政策重视，并不符合一般市场金融原则的农村金融体系改造和建设，成为关注焦点。监管层面，央行、银监会、证监会、保监会的分业监管体系，与分业经营体系并行，带来兼业化的矛盾。中央汇金公司的成立，完善了国有出资人制度。诸多金融法规的出台，使得金融基础设施更为完善。然而，中央和地方财政，仍在出巨资为金融再造买单。

　　“中国之谜”

　　1978年以来中国金融业的发展特征，同多数发展中国家一样，只强调金融业为经济增长动员储蓄的作用，重视“汲取金融”，而忽视“建设金融”，使得中国金融发展呈现“高增长、低效率”的明显特征。

　　虽然邓小平同志早在上世纪90年代初就指出，“金融是现代经济的核心，金融搞好了，一着棋活，步步棋活”、“要把银行办成真正的银行”。但改革期间的金融发展实际却大大偏离了这一目标。

　　1978年之前，金融部门只是政府的“出纳员”和“保管箱”，并没有多少独立行动的空间。

　　1978年以后，金融部门动员储蓄的功能得到淋漓尽致的发挥，但却只是适应筹资需要而发展。转轨时期资金计划供给制的特征，使企业一直具有“免费资本幻觉”，如樊纲所言，这一幻觉在90年代，由信贷市场一直延伸到资本市场，使意图推进现代企业制度建设的股份制改造变成了国企“圈钱”、“脱困”的工具。这样，整个金融市场就变成了各级政府的“钱袋子”，在中央财政收入比重连年下降的背景下通过巨额“铸币税”收入和获取“金融剩余”，使金融业替代了财政和税收制度的功能，支付了中国改革的成本，造就了麦金农提出的“在财政下降的同时保持价格水平稳定与高金融增长”的市场化次序的“中国之谜”。

　　由于中国整个改革过程中，呈现出“企业领着金融走”的明显特征，使得金融市场只能被动适应企业融资需要，无法发挥金融业在经济增长中主导资源配置，进行风险管理、监督企业运行、传递经济信息等多种功能，导致了货币市场、资本市场、保险市场的发展深度远远不足，金融效率低下、金融安全问题突出，成为影响中国长期发展的重大隐患。

　　进入21世纪以来，诸多建设金融的措施纷纷出台，使得中国金融业一步步走出“高增长、低质量”的数量型增长道路，步入质量型发展的新阶段。

　　打破政策分割

　　本质上说，中国30年的金融改革主要是中央和地方政府主导的，国内外市场开放的压力只是提供了政策分割的舞台。这种政策变化，可划分为纵向分割和横向分割两种手段。在中央和地方的分割矛盾出现后，又有第三种手段??调整分割矛盾的措施：

　　纵向分割，指由中央政府主导的，便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融组织，以便于加强中央金融控制，故称为纵向分割。

　　横向分割，指那些便于地方政府或金融业的各地分支机构进行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地铺设金融组织，以便加强地方金融控制，故称为横向分割。

　　调整分割矛盾措施，是指由于中央政府、地方政府和金融机构的利益目标不同，在金融分割的改革过程中，政府公司化行为必然与地方的投资扩张冲动相伴随，而这与中央的货币供应稳定政策相冲突，短任期制和地方信用风险的外部性，使得地方闯祸中央收场的故事，一再上演。因此，需要一些政策措施做出调整甚至事后处理，为此而出台的政策措施，我们称其为调整分割矛盾的措施。

　　由本文附表可见，在改革开放初期出台的许多金融措施，多是属于纵向分割的。1985年全面“拨改贷”后，地方政府有了金融控制诉求，金融发展又进入横向分割时期（由于金融政策与措施都是中央政府主导的，所以出台的便于地方政府进行金融控制的政策措施并不多，但从中央要频频出台措施去控制、规范甚至削弱地方政府金融控制能力的各种措施中，就可以反证出地方政府金融控制能力的增强）。

　　1993年后，由于经济过热，金融混乱，中央出台了许多金融改革措施，许多措施都是调整中央与地方金融控制权的，所以金融发展又进入调整矛盾与规范发展时期。2000年后，伴随中国加入世贸组织后的金融开放，分业经营、分业监管的深入，更由于农村金融形势的严峻，逐步走出了调整分割矛盾思维，步入建设金融的轨道。

　　作者简介：周立，中国人民大学农业与农村发展学院副教授。

　　中国金融发展的政策分割（1978-2008年）

　　时间 主导机构或人物 政策内容 纵向分割 横向分割 调整分割矛盾

　　1978.1 国务院 中国人民银行从财政部分设独立 √

　　1979.2 国务院 恢复中国农业银行 √

　　1979.3 中国人民银行 中国银行从中国人民银行分设独立 √

　　1979.4 中国人民银行 恢复国内保险业务和加强保险机构 √

　　1979.8 国务院 中国人民建设银行从财政部分设独立 √

　　1979.10 邓小平 提出“银行应该抓经济”，不能只算账、当会计 √ √

　　1979.11 人民银行、农业银行 人民银行、农业银行业务范围划分 √

　　1980.6

　　 国务院、中国人民银行

　　 提出“银行要试办各种信托业务”，下发《积极开办信托业务》通知 √

　　

　　1980.11 国家计委等 国务院批转《实行基本建设拨款改贷款》报告 √

　　1982.4 国务院 第一次信托投资公司整顿 √

　　1982.7 中国人民银行 确立人行央行职能，规定与专业银行的关系 √

　　1983.1 国务院 明确建行、农行为国务院直属局级金融组织 √

　　1984.1

　　 国务院

　　 成立中国工商银行，接管人行商业业务，人行专门行使央行职能 √

　　

　　1984.1 财政部 各专业银行、保险公司在财政部单独立户 √

　　1984.1 国务院 中国人民保险公司从人行分设独立 √

　　1984.8 人行上海分行 发行股票的暂行管理办法 √

　　1984.11 人行上海分行 上海飞乐音响发行股票 √

　　1984.12 国家计委、财政部、建行 1985年起国家预算内基建投资全部“拨改贷” √

　　1985.7 中国人民银行 对外借款由人行归口管理 √

　　1985.8 中国人民银行 第二次信托整顿 √

　　1986.2 中国人民银行 新疆生产建设兵团农牧业保险公司成立 √

　　1986.3 邮电部、人民银行 1986年起全国各地开办邮政储蓄业务 √

　　1986.4 中国人民银行 在1985年第二次信托整顿后颁布管理规定 √

　　1986.7 中国人民银行 城市信用社管理暂行规定 √

　　1986.7 国务院 重新组建交通银行 √

　　1988.9 国务院 发布《控制货币稳定金融》通知；第三次信托整顿 √

　　1989.3 国务院 确立人行考察任用人行和专业银行干部的独立权力 √

　　1989.8 中国人民银行 人行一级分行行长、副行长由国务院审批 √

　　1991 国务院 上海、深圳两家证券交易所成立 √ √

　　1991.6 中国人民银行 确立非银行金融机构法定代表人任职资格审查标准 √

　　1991.10 国务院 人行一级分行行长、副行长由人行管理 √

　　1993.8 人行、财政部 各级人行与所办经济实体脱钩 √

　　1993.12 国务院 关于金融体制改革、外汇管理体制改革的决定 √

　　1994.1 国务院 确立中国证监会为国务院直属事业单位 √

　　1994.4 国务院 组建三大政策性银行 √

　　1995.1 中国人民银行 首例金融机构接管案??中银信事件 √

　　1995.3 国务院、人行 处理10家金融机构，加强城信社、基金会管理 √

　　1995.4 中国人民银行 第四次信托整顿 √

　　1995.7 中国人民银行 各地组建城市商业银行，明确不允许成立私人银行 √

　　1996.1 中国人民银行 首家民营企业投资的全国性股份制商业银行??民生银行成立 √

　　1996.7 国务院、人行 农村金融体制改革，行社分家 √

　　1996.9 中国人民银行 发布企业集团财务公司管理暂行办法 √

　　1997.1 中国人民银行 关闭中农信 √

　　1997.11 中共中央、国务院 全国金融工作会议，提出创建三大金融体系 √

　　1998.1 中国人民银行 取消国有独资商业银行的贷款规模控制 √

　　1998.6 中共中央 中央金融工作委员会成立 √

　　1998.7 国务院 成立保监会，分拆中国人民保险公司 √

　　1998.10 中国人民银行 关闭广东国投 √

　　1998.10 国务院 批准人行系统改革方案，按经济区域设立一级分行 √

　　1999.1 中国人民银行 第五次信托整顿 √

　　1999.4 中国人民银行 中国信达等四大金融资产管理公司相继成立 √

　　2000.2

　　 中共中央、国务院

　　 调整中国证监会、四大国有商业银行、农发行主要领导 √

　　

　　2000.8 国务院 向16个国有重点金融机构派出监事会 √

　　2001.12 中国人民银行 发布农信社小额信贷管理指导意见 √

　　2001.12 保监会 批准部分国有银行代理保险业务 √

　　2001.12 中国人民银行 发布全面推行贷款质量五级分类管理通知 √

　　2002.3 中共中央、国务院 启动农信社下放地方的改革 √

　　2002.12 中国人民银行 公告国内广州等五城市向外资开放人民币业务 √

　　2003.4 国务院 成立中国银监会 √

　　2003.6 国务院 相继批准工、中、建三家国有银行股份制改造，并成立中央汇金公司代表出资人利益 √ √

　　2003.10 全国人大 修订《公司法》、《证券法》等 √

　　2004.1 中共中央、国务院 中央1号文，提出改革和创新农村金融体制，明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务。 √

　　2004.1 国务院 推进资本市场改革开放和稳定发展的“国九条” √

　　2004.3 银监会 向工、农、中、建四家银行总行派驻监管小组 √ √

　　2005.1 中共中央、国务院 中央1号文，要求“培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法”，加快农信社改革 √ √

　　2005.4 国务院 提出“深化农村金融改革。抓紧研究制订农村金融总体改革方案，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系”。 √ √

　　2005.7 中国人民银行 人民币实行浮动汇率，开始漫长的升值过程 √

　　2006.1 中共中央、国务院 中央1号文，要求放宽农村金融机构的准入政策 √ √

　　2006.12 银监会 ，允许设立村镇银行、社区性信用合作组织和大银行专营贷款业务的子公司等；三类新型农村银行业金融机构

　　中国邮政储蓄银行开业 √ √

　　2006.12 国务院 《中华人民共和国外资银行管理条例》取消了对外资银行的一切非审慎性市场准入限制 √

　　2007.1 中共中央、国务院 中央1号文，要求加快制定农村金融整体改革方案，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系。 √ √

　　2008.1 中共中央、国务院 全国金融工作会议，继续强调建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系 √ √

　　2008.6 中国人民银行 自2003年以来第18次上调存款准备金，达到17.5％，凸显治理流动性过剩和反通胀的货币从紧政策的紧迫性 √

　　资料来源：作者根据《中国金融年鉴》（1986－2006）各年大事记，以及2006-2008年各项货币政策报告整理