村民委员会组织法：村民自治进入新发展阶段

　　该文于2004年07月15日在人民网报道 原文标题：亲历村民委员会组织法制定

　　1987年3月10日，彭真委员长主持召开六届全国人大常委会第二十次会议。全国人大法律委副主任委员雷洁琼对条例草案作了说明。

委员们连续讨论了两天，大部分委员觉得修订稿已经比较成熟，但是对村委会和乡政府的关系依然意见很大。有鉴于此，彭真同志提出一个倡议。他说：“村民委员会组织条例，原来是准备提交本次人大常委会审议通过，我提议把它提交到六届人大五次会议审议，因为这是一个国家的基本法，是八亿农民的一件大事。”彭真同志的提议获得委员长会议的同意。

　　3月16日，全国人大常委会第二十次会议举行联组会，彭冲副委员长郑重宣布了这个提议，彭真委员长发表了即席讲话。彭真同志说：旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这问题怎么解决?还是要抓两头。上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制，下面，基层实行民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己作主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础。彭真委员长的一番热情洋溢的讲话赢得了委员们的阵阵掌声。这次会议同意将村民委员会组织条例草案提请六届全国人大五次会议审议。

　　1987年3月25日，六届全国人大五次会议在北京开幕。彭冲副委员长对条例草案作了说明。他提议，鉴于村民委员会组织条例是一部重要的基本法律，建议改名为村民委员会组织法，这一提议获得一致通过。

　　这次会议的争论十分激烈，一个代表团中，常常出现针锋相对的意见，最突出的分歧点仍然是村委会和乡政府的关系问题。会外，一些农民也给全国人大写信，希望人大代表为广大农民制定好这部法律。这次大会开得很民主。我记得河北代表团从团长、副团长到普通代表存在两种意见。有的说从发展社会主义民主的角度来看，必须要建立这种自治组织，乡政府和它的关系应该是指导关系，它可以协助乡政府工作，但不是它的腿。有的说，现在建立基层自治组织条件不具备，它应当是政府的腿。现在农村工作这么难，领导命令还行不通呢，自治组织在农村工作没法干。这种意见不只一个代表团谈了，许多代表团都有。代表大会会议出现了意见分歧，但代表大会会议的时间是有限的，长期辩论下去也难解决。

　　彭真同志为亲自听一听大家的意见，于4月6日上午，在人民大会堂西大厅，召开代表团团长座谈会，专门讨论村委会和乡政府的关系。因为代表团团长是省里领导，而当时主要是省里领导的想法不一致。会议由彭冲同志主持。广西、黑龙江、陕西等14个省、自治区代表团召集人发表了意见。这次会议开得很民主，大家畅所欲言，把思想、看法敞开了。最后彭真同志讲了一段话，他说：民主自治问题，考虑了不止5年，多少年了。我们要恢复我们的民主传统，有了事要与群众商量，不要强迫命令。宪法中对村民自治专门写了一条。宪法，党中央讨论了8次，每一条都逐字逐句地研究。写村民自治这一条的目的，就是要恢复干部群众的鱼水关系，恢复我们群众路线的优良传统。村民自治就是要让群众看得见，摸得着。 8亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结?担心自治影响安定团结，不会的。担心自治会搞乱，不必。基本的东西要确定下来，就是农村基层要搞自治。人大搞了50多个法，为什么对几千字的自治法就不积极?希望大家都要认真研究。

　　4月6日下午，彭真同志主持召开党内副委员长会议，再次就村民委员会的性质问题发表讲话，他说：村委会的性质不能变，这是坚持不坚持宪法规定的问题。坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手，这样，一可以减轻政府的负担，二可以改变工作方法，不强迫命令。彭真同志的这两次重要讲话，对统一大家的思想认识起了至关重要的作用。

　　最后，大会主席团作了一个决议：因为意见分歧，会议对村民委员会组织法暂不付表决，提请大会做一个授权的决定，即授权人大常委会进一步认真研究，总结经验，审定修改后颁布试行。4月11日上午，在六届全国人大五次会议闭幕大会上以2661票赞成，2票反对， 11票弃权通过了这个决议。会后，全国人大常委会、国务院法制局、民政部继续对村民委员会组织法草案进行修改。

　　1987年10月25日，党的十三大胜利召开。十三大报告提出了建立有中国特色的社会主义民主政治的总体框架，其中明确指出：“凡是适合于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则”，“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”。十三大报告的这些论述对村民委员会组织法的修订和最后审议通过起了十分重要的推动作用。

　　1987年11月12日至24日，六届全国人大常委会第二十三次会议审议村民委员会组织法草案。会议上还是有一些分歧意见，但经过这么长时间的讨论和调查研究，意见比较趋同。

　　11月23日下午，在举行联组会的时候，彭真同志作了语重心长的讲话，把村民委员会的意义讲得很透彻。他说：“群众自治、村民委员会现在大部分地方搞得好，有些地方也有问题。于是有些同志就说：咱们的基层群众根本就不懂得民主，怎么实行民主根本不懂，即使摘自治也搞不好。但是怎样才能让群众懂得，光有一点民主的说教还不行，要通过民主的实践来解决才行。我国几千年封建社会，说不上民主，建国以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的很多，自下而上的东西很少。那么现在我们实行这样一个村民自治的办法，是一个基层民主的最广大的实践。这就是说，群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，全部交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步地学会了民主，养成民主意识、民主习惯的操作方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班，老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。因此，我们各级党委和政府，对村委会要抱着热忱支持的态度，都应该懂得它建立的意义，采取热忱、支持、扶持的态度，做不好的应该帮一把，尤其不要像1953年那样硬布置，不应该由政府干的事情也让政府来干，要是那么弄就把村委会搞垮了。”彭真同志讲的这些话让人觉得很有深度，是在反复思考的基础上讲的。这次联组会议开得很晚。全国人大常委会法工委对草案作了最后的修订，一些委员提出的意见，比如许涤新委员提出：驻村的全民所有制企业，也应当参加村委会讨论同它们有关问题的会议，全国人大常委会法工委马上接受了。

　　11月24日下午，由于已经过很长时间的讨论酝酿，六届全国人大常委会第二十三次会议以113票赞成，1票反对，6票弃权通过村民委员会组织法。但是为了慎重，彭真同志提出要试行，即我们有些做法，还不是很成熟，需要继续在实践中总结经验，以便将来修订正式施行。就这样，历时4年，经历了三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会会议审议，彭真同志先后发表了7次重要讲话，反复修改30稿，村民委员会组织法终于诞生了。

　　1988年6月1日，村民委员会组织法在全国范围内开始试行，具体实施由各省、市、自治区人大负责，各地民政部门具体实施。在试行过程中，甚至到今天，仍然有不同看法。特别是在1989年政治风波以后的一段时间，很多人对村民委员会组织法提出了十分尖锐的批评。

　　有人认为，村民委员会组织法是资产阶级自由化的产物。

　　有人认为，村民委员会组织法提出的村民自治原则是好的，但超前了，农民群众还不具备必要的民主素质，村委会仍然应该是行政组织。

　　有人认为，村民委员会组织法提出的乡政府和村委会是指导关系在实践中行不通，现在乡政府是工作难做，任务贯彻不下去。

　　就是在这种舆论思潮下，有极少数一些地方，搞起了具有行政性质的村公所。可以说，村民委员会组织法刚刚试行不久，就面临着一个生存的困境，随时有倒退的危险。

　　鉴于村民委员会组织法受到严重冲击，全国人大常委会和民政部都派人进行了调查。民政部负责调查工作的是基层政权建设司的李学举司长。根据调查研究的成果，我们写了一个报告，获得崔乃夫部长的认可，以民政部的意见上报中央。报告坚持认为，关于村民委员会自治组织的性质不能退回去，乡政府和村委会的关系还应该是指导关系，这有利于发扬民主，转变工作作风，杜绝强迫命令。

　　在这之后的1990年8月，经党中央批准，中组部、民政部等五个部门召开了全国农村村级组织建设工作座谈会。针对当时的争论，中央政治局常委、中组部部长宋平同志作出重要指示，即：关于村民自治问题，宪法已经定了，村委会组织法已经定了，定了的就要按法律去办，不要搞抽象的争论。要通过实践，总结经验，逐步完善。彭真同志很关心这件事情，说要相信群众，按村委会组织法规定办，这是人大立的法，要通过实践统一大家的思想认识。同时，宋平同志赞成搞村民自治示范活动。根据宋平同志的谈话精神，民政部在全国推广了一个村民自治示范活动，效果良好，对后来村民委员会组织法正式施行起到一定促进作用。这次会议还针对大家提出的村委会和村党支部的关系作了明确规定：村党支部领导村委会，具体的领导方式主要是以下四种：提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村委会的工作，把党的方针政策和党支部的意图，变为群众的自觉行动；讨论村委会的重要工作；协调村委会和其他组织的关系；对在村民自治组织中工作的党员和干部进行考核和监督。

　　1991年，年过八旬的彭真同志仍然关注着村民委员会组织法，当崔乃夫部长带着李学举和我向他汇报村民自治的情况时，他再次就村民委员会组织法的问题和崔乃夫部长作了一番交流，具体如下：

　　崔乃夫：村委会组织法贯彻得比较好，自治性质，指导关系，经过实践，证明是正确的，并逐渐为人们所接受。

　　彭真：是啊!是正确的!

　　崔乃夫：老百姓说是为他们起草的法。

　　彭真：是啊!

　　崔乃夫：高层领导也接受了，村民委员会组织法是试行法。

　　彭真：是试行。

　　崔乃夫：我看不急，想再试两年。现在还有些人思想不通。再过两年情况就更好了。那时再修订。

　　彭真：再试行两年，这是一条道路。中国这个国家怎样才能够持久，根本的问题是群众路线问题。通过群众，由群众通过，集中起来，再坚持下去，自己当家作主。

　　崔乃夫：您给我第一次讲自治时，我还不通。后来我想了很久，又通过实践，现在思想完全通了。

　　彭真：你可以写文章，提倡村民自己管理，但不去批评一些不同认识。

　　崔乃夫：最近我正在写文章。

　　彭真：村民自治，我说的话，我可没有直接管啦。

　　崔乃夫：我们在搞，李学举、白益华他们在搞。

　　彭真：可以说，我们搞了一个根本问题。过去马克思讲，无产阶级脖子上有锁链，得到天下就丢掉了锁链。有了国家，有了政权，有了大大小小的权力，现在你管人，也还是勤务员，人民的公仆。毛主席讲，你是人民的勤务员，人民参谋，要为人民做事情。现在有些人不是为人民办事，把老百姓丢了。所以，有了政权以后，要坚持群众路线，为人民服务，为人民办事，这是我们的宗旨。村委会怎么办事，怎么搞，我是愿意继续听你的意见的。

　　彭真同志的这次谈话对坚持村民自治，维护村民委员会组织法的权威起到了重要作用，也给我们这些做具体工作的人以很大的鼓励。

　　1994年，根据近八年的实践，开始对村民委员会组织法进行修订。1995年 5月，民政部召开部务会议，通过了修订稿，上报国务院。1996年，我调任民政部社会福利司司长，把村民委员会组织法的修订工作移交给了基层政权建设司的其他同志。

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并正式在全国范围内施行。从此，我国村民自治工作开始进入全面推进的新的发展阶段。

　　来源：《中国人大》