过渡性的财政制度？

　 本文原载于2004年11月14日《21世纪经济报道》

　　1994年2月8日，农历腊月三十，北京，七、八级间九级的大风。

　　窗外，北风呼啸，压得人透不过气来。而此时，时任财政部副部长的项怀诚，则一直在财政部大楼里焦急不安地等待着那个关键时刻、关键数字的到来。

　　终于，一月份税收数字报上来了———一月环比税收增长61％。“我当时高兴得无法形容。”在回顾那段难忘往事的时候，项怀诚内心的激动仍然难于掩饰。

　　61％，一个普普通通的数字。但它却使得那些参与了1994年分税制改革的人们在那一刻，“可以喘一口气了”。对于新中国55年财政史来说，成败荣辱，苦辣酸甜，这个数字意味着太多太多……

　　分税制前夜

　　时间推回到上世纪80年代末到90年代初，斯时，中央财政陷入尴尬。

　　1980年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980年k1990年间，国内生产总值平均增率为9.5％。

　　但是，经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降。有数据显示，从1979年财政收入在GDP的比重为28.4％，到1993年已经下降到12.6％，大体上每年下降一个百分点还要多。

　　而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

　　由于中央财政收入严重不足，从1980年代末到1990年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”并且借而不还的事。1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“预算调节基金”，都是为了维持中央财政正常运转而采取的非常措施。

　　实行“分灶吃饭”刚过一年，中央就连续两年向地方“借款”，以维持支出的需要，以后的年度中，又宣布不仅“借款”不归还了，还要把这一块财力打进基数，即成为固定的（年年重复的）体制调整措施。到1980年代中期，中央在无奈之下推出“能源交通基金”，在原有的基础上增加10％（整体约100多亿），来补充中央财政的不足。1989更加捉襟见肘，又出台了“预算调节基金”，同样的口径增收5％。而且当时每年财政会议之前，总要千方百计地出台一些收费措施。

　　有专家分析，“这种情况在世界各国是极其罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。”

　　这是1993年，分税制改革前夜。上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政全线吃紧：整个财政收入一季度比1992年同期下降2.2％，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增12％，去掉出口退税10％，仅比上年同期增长1.4％。而1993年上半年GDP增长达到14％，比1992年12.8％高出不少。财政收入与经济增长比例严重失衡。

　　税收增幅小，开支却大幅增长。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40％，而1993上半年为19.5％，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。而此时，需要由中央财政收入中支出的硬支出，一分也不能少，没有地方能挤出钱来。

　　从前财政部在困难时向银行借钱的法子现在也不灵了，因为当时分管银行的朱镕基副总理已严正宣布，财政再困难也不能到银行透支。当时已经到了不借钱连工资都发不出去的境地。

　　1993年7月23日，当时正值全国财政、税务工作会议召开，朱镕基副总理来到会场，对所有参加会议的人员抛出一句典型的朱式警语：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！”

　　1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。

　　从“财政包干”到“分税制”

　　如果说中央财政的难以为继直接催生了分税制的降生的话，具有过渡性质的“财政包干”制与“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业的旧体制相结合所造成的重重积弊，则是分税制改革不得不改的更深层次的原因。

　　行政性分权的“财政包干”是中国20世纪80年代末到90年代初的主要财政模式，其要点是“划分收支，分级包干”，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包、定额上解、定额补助）。

　　在此之前，中国共产党夺取全国政权之后，雄心勃勃地决定在中国建立一套完美的社会主义计划经济体制，作为其基础的财政制度，从1950－1952年、1969－1970年在全国实行统收统支体制。其余年份则实行小有改动的分类分成或总额分成。80年代改革开放之后则开始实行“包干制”——某种意义上可以说与农村联产承包责任制、国企承包制一脉相承：“承包”是那时的改革主调。

　　“作为一种过渡性的财政制度，财政包干制的存在有其必然性。”财政部财政科学研究所所长贾康教授分析指出，这种体制在改革开放前期发挥了在传统体制上打开渐进改革突破口，为后续许多方面改革提供操作空间的作用，同时扩大了地方政府财权，调动了地方政府理财和发展地区经济的积极性。在“多劳多得”的刺激下，广东、浙江等沿海地区经济迅速崛起。

　　但另一方面，包干制与“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业的旧体制相结合所造成的弊端也在日益显露。

　　 它相当程度上导致始终伴随这一时期经济发展，并且十分突出的重复建设、结构失调、地区封锁、资源配置扭曲等问题，对于1993年的严重经济过热，包干制可谓难辞其咎。

　　专家指出，一方面，这种中央地方“分灶吃饭”的体制给予了地方政府投资权和财政收入处置权的扩大，使得地方政府投资动机空前高涨，而另一方面，“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业的旧体制，又使得按照行政级别排队的企业领导、各级官僚包括中央主管部委，更多地形成了各自局部化的利益共同体，而更多致力于凭借或依附与行政权力来增加局部利益，也极易形成明显的互相攀比，而对企业和地区经济发展的“包盈不包亏”更进一步促成了不计后果的盲目开发和重复建，与此同时，中国的行政体制又不能对地方政府的行为有任何有效的制约，政府主导的投资过热最终引发1993年的经济过热。

　　这一机制同时还刺激了生产流通的地区封锁、地方保护主义，阻碍全国统一市场形成。当年“羊毛大战”、“棉花大战”、“桑蚕大战”等此起彼伏，大有诸侯经济之势，包干制的“效应”不容忽视。

　　在地方各种形式的财政大包干中，关于收支基数、上缴或补贴数额都是通过中央与地方一对一的谈判达成的，缺乏透明度，交易成本相当高。这种“讨价还价”式的谈判在以各种方式不断延续，而每年年中和年终的财政工作会议，使讨价还价达到高潮。

　　鉴于包干制的种种弊端，早在1980年代，中央就曾有过改革财政管理体制，实行分税制的意向，因为国外市场经济国家的实践证明，在市场经济条件下，分税制所构筑的财税管理体制将直接冲击和破坏这种“条块分割”的行政隶属关系而使中央地方的财税体制走向健康和自治。

　　这一考虑最早始于1986年。那年，决策层曾在国家机关和研究单位中安排了规模甚大、为时很长的“价格、税收、财政”配套改革方案的设计工作，拟于1987年初出台。该方案是一种力求理顺价格信号并实行财政“分税制”的思路。

　　但是，由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制，特别是与宏观层次配套改革相呼应的企业改革路子尚不清楚，同时又遭到了几个省的强烈反对，因为这直接触及到了地方的利益，结果，1986年底传出消息：改革方案胎死腹中。

　　1990年，时任国务院总理的李鹏在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议》中提出，要在“八五”期间，有计划地实施分税制。鉴于当时的状况还要不断完善财政包干制，同年，财政部提出了“分税包干”的体制方案。

　　1992年年初，邓小平发表南方谈话后，分税制再次被提出。1992年党的十四大报告提出“要逐步实行税利分流和分税制”。同年，中央选择辽宁等九个省、市、区进行分税制试点。

　　1993年，中央十四届三中全会，分税制改革被正式写进《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》，税制改革是这十个问题里的第四部分第18条。在分税制改革的历程上，十四届三中全会“一锤定音”。

　　“共赢”三原则

　　从包干制到分税制，财政管理体制的这种变革直接关系到中央、地方利益格局的调整。围绕着分税制的建立和完善，中央与地方的博弈贯穿始终。如何才能真正做到分税制改革既确保增加中央财力，又不损害地方利益？方案设计者绞尽脑汁。

　　1993年4月底，分税制改革方案小组成立。在6、7、8三个月里，方案小组先后做了40多套方案，处理了几十万个数据，做了数千张表格。

　　据本报了解，方案的第一轮评估集中在中央层面，焦点则集中在有关增值税方案的设计上，其中，增值税共享、税收基数返还和系数返还成为方案成败的关键点。之所以如此看重增值税，原因就在于，作为稳定的税收来源，它将是税制改革后最大的税种，占整个税收比重的43.7％，占流转税的75％。

　　反复讨论的结果，“共赢”三原则得以最终确定：承认地方税收基数全部返还，中央与地方按照75：25的比例分享增长增值税，按照1：0.3系数返还办法激励地方增收。核心原则是“保地方利益，中央财政取之有度”。

　　同时，正是由于当时宏观经济形势的处于经济过热时期，正在加大对经济的宏观调控力度，因此，最终采取了生产型增值税而非消费型增值税这样一种形式，也为今日的增值税转型埋下了伏笔。

　　据说分税制的主要推动者朱镕基曾对河北省委及财政厅的同志声称：这种改革是非常温和的改革，地方既得利益没有损害，而且退回去的不是“死面”，而是一块“发面”，但是后来的过程已证明，因为牵涉到错综复杂的地方利益，真正要说服地方支持中央的这个方案却绝非易事。

　　从1993年9月9日到11月21日两个多月的时间，朱镕基带领60多人的大队人马，包括了体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的同志，飞遍17个省、市、自治区，从南向北，第一站是海口，最后一站是河北，开始了大规模的调研、解释、征求意见和谈判工作。

　　在朱镕基开始他的这次“走南闯北”之前，一些地方便已对方案发出了强烈的“反对”信号。一些发达省份不同意搞分税制，担心会严重削弱其自身的经济实力。而欠发达地区也提出异议，因为这些省份均为“烟酒财政”，长期靠“小烟”、“小酒”支撑，当时已经决定对小烟、小酒征收消费税，按照分税制的设计，消费税增量100％归中央。显而易见，这些地区是“吃亏”的。新疆则提出，作为贫困地区，他们希望增加增值税、消费税的分成比例。

　　在这两个月里，中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不作出一系列调整、妥协与让步。但实行全国统一分税制改革的大原则，始终没有动摇。

　　过渡性的财政制度？

　　分税制改革的成效无疑是明显的。如今，分税制已经实行了整整10年，这是我国建国以来所实行的最稳定的一个财政体制。

　　1994年－2003年，我国财政收入年均增长17.4％，其中，中央收入增长16.1％，地方收入增长19.3％。10年间，我国财政实力不断增强，财政收入从分税制改革前的5000多亿元增加到如今的2万多亿，全国财政收入占GDP的比重也由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％。同时，2003年中央财政收入占全国财政收入的比重为54.6％，比1993年的39％提高了15.6个百分点。

　　“1994年建立以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质。这次改革，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，大大淡化了政府与企业的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。”贾康教授对分税制改革给予了充分肯定。

　　“1994年分税制改革是基于当时的历史条件而搭起的一个制度框架，随着市场经济的发展，它还需要不断地完善。”一位长期从事财税工作的官员这样说。

　　中国的分税制，从它诞生的那一天起，就注定了是一个不断寻求完善的成长过程。

　　“中央财政收入规模的壮大，增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安。”财政部预算司司长张弘力在谈到分税制取得的成效时说。

　　“必须看到，该体制为种种条件所制约，带有过渡色彩，留下不少问题。随着时间推移，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐突出。”在充分肯定1994年分税制改革的制度创新性的同时，贾康教授也谈到了分税制改革在完善中需要正视的问题。

　　在他看来，1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。而由于省以下体制改革的深化近年来并未取得明显进展，财权与事权的划分出现了相背离的局面。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。

　　分税已定，地方政府、尤其是省级政府只能在省内分税发挥灵活性。部分省、市财政也打着“加强宏观，中观调控”的旗号，纷纷采取不同手段，集中一块财力，形成了财权层层集中，事权纷纷下移的背反格局。

　　省级财政“二次”集中财力、市级财政“三级”集中财力，基层政府的财政困难进一步加剧，地方财政缺钱只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。十年分税，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

　　另一方面，由于政府层级过多，大大降低了收入划分的可行性。我国现行税种有28个，和其他国家比，为数不算少。但问题是，我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。五级政府的架构，使分税制在收入划分方面难以真正实行，甚至可以说，不具备最低限度的可行性。

　　而中国社会科学院财政与贸易研究所杨之刚教授也认为，分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力，征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在很多问题，地区差距的存在，导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。

　　中国的分税制，从它诞生的那一天起，就注定了是一个不断寻求完善的成长过程。

　　1994年建立以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质。这次改革，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，大大淡化了政府与企业的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。

　　但“一个体制的改革，一个制度的建立，刚刚建好就说它伟大得不得了，说它成功得不得了，影响大得不得了，是不能令人相信的，因为没有经过实践检验。但作为一个财政制度，经过10年的检验，现在回过头看是可以给它做一点评价的。……”

　　10年过后，再回首。当年在政府果断出手力挽狂澜之后，中国平稳度过了亚太金融危机并进入持续发展的繁荣期。分税制也在10年中渐渐显出它的力不从心，甚至是某些弊端。比如对地方财政运转的不良影响，比如转移支付制度的不规范和随之而来的乡镇财政困窘，比如在当前过多的政府层级下地方与中央之间事权与财权的博弈……

　　一系列的变化似乎是某种改革的征兆或者先声，最近，对分税制的质疑和探讨已经上升到国家的层面，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任，进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持已经成为现时的迫切之需。

　　或许，是到了一个检讨和深思的时候了，作为一个具有过渡性质的财政制度，分税制的历史使命将会持续多久？

　　从本期起，我们将推出分税制十年的系列报道，敬请垂注。———编者