城乡“土地剪刀差”加剧 农民利益受到很大损害

　　有一些专家认为，新中国成立后的发展就是“前三十年靠农产品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进展同步增长，反而受到很大损害。

　　浙江大学工商管理学院副院长、博导贾生华教授认为，在城市化、工业化已经取得了巨大成就的今天，我国土地制度上存在的城乡“剪刀差”问题日益凸显，值得各级决策层高度重视。

　　建立在城市土地巨大的“创富效应”基础上，中国的城市化、工业化取得了巨大成就，城市居民也从中获得了生活条件的改善乃至个人财富增值。然而，大量的农民并没有从城市化的推进中获益，甚至有不少人还认为，农村和农民是城市化所带来的征地行为的牺牲者或奉献者。城市化越推进，农民和城市建设的利益矛盾越尖锐，征地拆迁引发的各种悲剧不断上演，严重影响和谐社会的建设。

　　“剪刀差”分享了农民土地的商业价值

　　浙江大学的不少土地专家认为，中国30年改革开放，取得巨大成就，其速度令世界为之惊叹。在这么短的时间内，我国已实现西方国家几百年才能完成的快速发展。之所以有如此高的“效率”，和土地政策密切相关。国有土地使用权投放市场，大量的土地被征用，成为城市化、工业化强劲的发动机，可以说，是“效率优先”的土地制度杠杆，撬动了中国城市的发展。

　　贾生华说，建国后，我国采取了牺牲乡村发展城市的工业化战略，为了实现“快速”工业化，农产品价格存在“剪刀差”，统购统销。90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征用、征购土地之后，再将使用权出让给企业，政府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面。企业再在以后的出让、转租、开发等经营行为中赚取巨额利益，产生大量的富豪。城市居民通过购买房地产，改善自己的生活、工作条件，有的还随着土地的升值，获得了财富的增长。实际上，地方政府和企业，一直到购买房地产的城市居民，正是利用这一“剪刀差”制度，分享了农民土地的商业价值。这一套路，被一些地方政府称之为“经营城市”。

　　这种做法以很低的代价和很高的效率促进了快速的城市化。随着城市房地产的发展，政府从中赚取的土地差价越来越大。近年来有一些专家认为，新中国成立后的发展就是“前三十年靠农产品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。

　　贾生华认为，时至今日，“土地财政”已经为各级政府创造了巨大的财富。但由此也给社会的和谐发展，尤其是城乡统筹发展带来不少问题，城乡差距越拉越大。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进展同步增长，反而受到很大损害。

　　他同时也指出，农民自身拥有的宅基地不能实现市场化，没有任何商品价值，也造成土地资源浪费和城乡住房资源极大的不平衡。在浙江等很多地方，人们常常看到这样的场景，尽管城市里住房紧张，寸土寸金，居民面临“住房难”，乡村一幢幢的单体农居占地甚广却人烟稀少，对比鲜明，

　　他说，这种现象还带来一系列社会问题。大批农民进城打工，他们身无分文，家里的土地没有任何市场价值，在城市里面对高额生活成本生存困难，很容易滋生犯罪。近年来，“城中村”以及衍生的问题已经构成各大城市普遍面临的痼疾。

　　类似“小产权房”的问题将会长期存在

　　我国改革和建设的巨大成就，始终围绕着土地问题。联产承包规定了农地的生产问题，国有土地使用权出让，规定了城市土地的建设问题，农村土地的建设问题，却没有相关的法律予以规范，成为一个“空白点”。

　　近年来，有些城市搞了一些改革，比如在杭州，政府征地之后，给农村留出10%的“留用地”，给村集体作建设开发之用。有的村里就用来建设工厂、酒店、商住楼等，为村集体增加收入，村民获得分红。有的就构成了“小产权房”。

　　很多专家认为，类似“小产权房”这样的问题将会长期存在，因为日益凸显的农民土地利益不能随着城市化共同增值这一矛盾是很不合理的，如果不能从制度上予以根本解决，“小产权房”这样的民间自发产生的“草根”调剂办法必然会“春风吹又生”。

　　贾生华认为，工业发展了，可以反哺农业。社会财富积累到了一定阶段，发展的主要任务就转到城乡统筹发展，实现社会和谐和公平，促进全面现代化。

　　他说，在很多土地创富效应巨大的沿海发达城市，城市化已经相当成熟，地方政府的“土地财政”创造了惊人的财富，到了可以考虑逐步放弃“土地剪刀差”，让利于农村和农民，使农村和农民的利益获得长足增长的时候了。政府退出土地市场“运动员”的角色，承担市场监管的“裁判员”角色，严格规划控制，保护耕地。这样或许能从根本上完成城乡的统筹发展，对我国实现全面现代化大有裨益。

　　贾生华建议，我国在制度设计方面，可以探索开展我国继联产承包制、国有土地使用权出让制度之后的又一次土地制度改革，制定“农村集体土地使用权转让条例”，和土地承包法、国有土地使用权转让条例共同构成我国土地市场的完整法律体系。在此法律调整的基础上，村集体成为土地市场的供地主体，让农村集体建设用地和宅基地直接进入市场，土地的市场价值完全进入农民的口袋。由目前的国有土地垄断供应，变成国有土地和集体土地多头供应，这对城乡统筹发展可以起到四两拨千斤的效果。

　　1500万户宅基地处于闲置状态

　　贾生华分析说，这一改革举措，或许可以解决下一阶段发展面临的很多问题。

　　首先，可以解决城乡发展不均衡的问题。让土地非农化的升值收益更多地留给农村，填平城乡发展的鸿沟。

　　第二，宅基地的流通，促进土地集约利用、资源合理配置。从当下的情况看，随着城市化的发展，富裕起来的农民都到城市买房居住，乡村大批宅基地和房子闲置。据浙江大学房地产研究中心统计，2005年东部地区有5%至10%的农民在城市里购房，大约有1500万户宅基地处于闲置、空巢状态，浪费严重。目前杭州等地出现了用全产权“农民公寓”换取农民宅基地的做法，就是从这个角度出发的一种有益探索。欧美一些国家的房地产，存在永久产权的私有地产和99年租期的原住民地产两种性质的产品。在我国房地产市场上，不妨考虑也容许存在两种土地性质的商品房，一种是国有土地的商品房，一种是宅基地演变而来的集体土地商品房。

　　第三，农民成为地产的实际拥有者，城市住宅升值创富效应惠及农村，大幅度增加农民个人的财富与购买力，消费愿望和消费能力都将大大增强，八亿农民可以构成拉动内需的巨大动力。

　　第四，在城市化的过程中，城市居民已经体现出有产者的效应，而农民工却还是一无所有。通过这种土地制度的改革，农民工成为有产者，其财富效应还会随着城市化的进程而成正比扩大。农民工进城创业的基础得到强化，违法犯罪涉及的成本也大大提高。有利于农民工加速“市民化”，也有利于降低犯罪率、维护社会平安稳定，解决城乡人口流动带来的诸多社会问题。

　　第五，为新农村建设提供经济基础。农村房地产进入市场，就可以和城市房产开发一样，政府发挥管理职能，通过制度安排，统一规划，留出一部分增值收益用作乡村基础设施配套建设。

　　第六，解决高房价高地价带来的诸多问题。村集体和地方政府一样成为供地主体后，集体用地在统一规划下，总量控制，有序入市，形成多元化供地的局面，在竞争中可以平抑地价。目前已经存在的“高地价”现象则可以化弊端为优势，成为撬动农村土地市场的杠杆，利用市场力量，打通城乡隔阂，解决流动性过剩，消弥地价、房价上涨过快带来的问题。

　　他同时指出，这一改革举措要切实付诸实施，需要突破两个可能会出现的认识上的问题：

　　第一，政府征用土地面积和土地收益一开始可能都会有所减少，地方政府和相关部门的利益受损，改革可能会遭遇反对。但是从实现城乡统筹发展这一战略意义考虑，局部利益不足为凭。而且农民提高消费能力后，城市房产市场以及其他的消费产品市场都将由于八亿农民的加入而获益非浅，现有的土地市场利益群体从长远来看会有更大的收益。

　　第二，会引发“乱占耕地”的担忧。实际上，只要政府加强规划和管制，做到总量控制，完全可以做到只允许农村建设用地、宅基地进入市场，而不影响耕地。事实上，我国市场经济的一个最重要的特点，就是政府在市场中具有非常强势的地位和管控能力。所以如果地方政府象现在这样当“运动员”，直接担当“卖地生财”第一环节的经济组织角色，在市场中争利，违法占地现象将屡禁不止。而如果地方政府摆脱利益关系，只当“裁判员”，将其“强势作用”发挥到监管环节，完全可以控制住村集体土地出让的各个环节，做到规范有序，严格监督土地收益的使用，有可能比现在更好地保护耕地。据浙江大学房地产研究中心在湖北调研获得的数字，2001到2006年，湖北全省宅基地才增长1%至2%的面积。足以说明政府监管之下，宅基地可以控制到这么严格，更不用说耕地保护了。(方益波） (来源：经济参考报)