霍侃
农村金融是金融体系中的特殊领域，也关系到最广大的群体。改革开放30年，农村金融也改革了30年，却依然是整个金融体系中最薄弱的环节。
30年间，农村金融体系发生了怎样的变化？作为农村金融的主力军，农信社在多次起伏变迁中沉淀了哪些经验和教训？下一步农信社应走向何方？上世纪80年代出现的农村合作基金会是让很多亲历者谈之色变的特殊机构，合作基金会为什么会在短短的几年内全国开花又迅速被迫关闭呢？这段历史给后续改革带来哪些前车之鉴呢？新时期的农村金融改革面临哪些机遇和挑战呢？
带着这一连串问题，《第一财经日报》专访了中国人民银行金融研究所原所长秦池江，听年过七旬的老先生讲述他所耳闻目见的农村金融改革30年。
1 理论界、管理层对自身经验总结不够，不少事情都是看外国的，这种心态值得忧虑。例如，尤努斯的小额信贷的确做得不错，对中国也起了一些正面作用，但尤努斯的经验中国也有
《第一财经日报》：如果让你用一句话概括农村金融改革30年，是什么？
秦池江：曲折苦痛，做了很多探索，看到一线希望，但目前还处在调整期，有最好的发展时机、难得的机遇，如果把握好，下一步农村金融、农村经济大有希望。
《第一财经日报》：改革30年，农村金融体系发生了哪些变化？
秦池江：30年的改革，农村金融制度应该说还是有很大变化，主要表现在：一是对农村的融资力度有所提高，现在金融机构对农民提供的贷款大概1万多亿元，达到这个数字也不简单，因为在1979年的时候整个银行体系的贷款才3000多亿元，而现在农民贷款已经超过了1万个亿，增长比例很大。
二是对农民提供的贷款去向有很大的变化，过去主要是解决农民的吃饭、化肥、种子几大项，现在这几项农民大多数都能自己解决，现在农民的贷款需求是购买农机具和搞现代农业、规模农业，思考的是加快致富。这要求农村金融体制对农业的金融服务以及整个农村金融政策都作一些调整，目前有很大的转变。
《第一财经日报》：30年改革后，农村金融体系还存在什么问题？
秦池江：农村金融发展中的确还有一些问题，突出表现在农村金融体制和政策配合与新农村建设历史任务不相适应。
《第一财经日报》：这些问题的具体表现是什么？
秦池江：具体表现在以下几个方面：一是农村金融体系的市场定位始终没有彻底解决。农村金融如何服务于农村，要有一个基础条件、一种内在的动力、一定的目标和标准，这样才能使农村金融机构始终不渝地围绕农民、服务农民、支持农民，真正成为支持新农村建设的支柱，而不是漂浮式的、临时性的行为。这个问题现在还没有解决好。商业银行从2000年以后逐渐撤销在农村的机构，在农村的服务能力基本上消失了，农村信用社对于自己的市场定位也不断动摇，都在向大商业银行学习，要搞商业银行，甚至大商业银行，而不是一心一意思考如何在农村开展业务。
第二是资金的流向问题。目前农民的存款大约1.1万亿元，贷款大约1.2万亿元，存贷款基本上接近，即农村目前使用的资金95%以上是农民自己的钱。其中，1.2万亿元贷款还包括农发行的贷款，如果去掉农发行的那部分，实际上农村是存大于贷，农村的存款并没有完全用在农业，农村资金在不断外流。
但农村资金外流并不是说农村已经发展到很高的水平，可以输出资本了，而是一种体制性、政策性的外流。对于农村金融机构，没有采取适当的措施促使资金留在农村，相反从政策上形成一种资金外流，如存款准备金也是一种资金外流。虽然这个从政策上不能取消，但可以通过其他方式将资金返回农村。还应该出台《社区再投资法》，要求商业银行必须把吸收存款的一定比例用在农村。
第三是农村金融的市场化问题。农村要不要有政策性机构、政策性业务、政策性的扶持，是争论的焦点。大致有两种观点，一种认为，根据中国农业的特点必须有政策性农村金融业务，国家要为农民提供比较宽松的、低成本的融资服务，也要承担一部分风险；另外一种观点认为政策性的措施没有效率，是应当淘汰、改革的对象。
市场化从理论上讲是很完美的，但如果离开中国的环境和条件简单地套用市场化，实际上是把农民赶出了市场，也为农业现代化断了一条财路。农村金融的市场化必然促使农民大批地去城市，导致农业生产不稳定。所以完全按照市场化模式是解决不了问题的，中国不能没有政策性金融，解决中国的农村问题，市场化手段要用，政策性手段也要用，两个都不能少。
第四是农村金融业的服务思想问题。现在的商业银行或农村信用社首先考虑赚多少钱，其次考虑风险管理，这两条当然需要考虑，但是这两条不是绝对标准。现在管理层、管理机制或者监督机制对这两方面看得过重，结果就形成一种关门主义、自我利益的作风。只考虑信用社的利益，不考虑农民的利益、农业的发展。现在农村信用社和商业银行在引导农民致富、推动农民致富方面表现得软弱无力。农业产业化、科技化和农村专业合作社等新问题需要农村金融机构好好去学习、研究，进行改进和创新。
第五是对农村发展的前景缺乏一种战略思维。农业是我们生存的基础，不能不看到国际化的形势对中国农业的影响。如果没有这样的眼光，农业要成为生存的基础，要参与国际竞争，将是一句空话。所以，金融业和农业都要围绕国际竞争、国际市场，要有这样的眼光和思路来创新农业、支持农业，把农业做大做强。所以，农村金融不仅仅是解决农民当前问题，还要具有世界眼光、发展战略眼光，通过改善金融服务推进农业的现代化、国际化，目前这方面考虑得还不够。
此外，还有一个风气，理论界、管理层对自身经验总结不够，不少事情都是看外国的，这种心态值得忧虑。例如，尤努斯的小额信贷的确做得不错，对中国也起了一些正面作用，但尤努斯的经验中国也有。上世纪50年代，很多农信社的服务真的是服务到农民家的，但是现在完全抛弃了，甚至忘却了。所以，农村金融工作基层需要有一批实干的人、有创新成就的人，但是基层这些好的经验还需要一套机制来提炼，把历史上有过的、基层产生的、实践中验证是好的经验提升，形成有中国特色的农村金融服务体系。
2 产权是基础问题之一，是必要条件，但不是充分条件，现在理论界有观点认为解决产权问题就万事大吉了，而且自然就能延续下去，这是理论上的谬误。好的产权还必须有好的经营者
《第一财经日报》：农村信用社是服务“三农”的主力军，从产生至今已有50多年，这么多年来，发生了哪些变化？
秦池江：从管理体制上看，农信社产生最初由人民银行管理，后委托农业银行代管，上世纪80年代中期开始脱离农行，1996年后由人民银行管理。银监会成立以后，规定农信社由省（市）政府统一管理，成立了省联社，比较发达的地区开始出现农村商业银行。
农信社的业务和风险管理方面也发生了很多变化。上世纪80年代，计划经济体制下农信社的亏损基本由农业银行承担，而且农信社也不交税，所以当时农信社经营亏损不是很明显。上世纪80年代末和90年代初出现通货膨胀的时候，国家采取高利率和储蓄保值政策，资金成本较高，但贷款利率受限制，出现利息倒挂，形成亏损，但这时农信社已经脱离农行了，农行不能再为其补贴资金，而农信社又要进行商业化管理，导致农信社长期亏损。另外，信用社本身管理也有问题，如地方行政干预、干部的道德风险，所以农信社在上世纪90年代的经营一直很困难。
为解决这个问题，2002年国务院决定对农信社过去所遗留的不良资产由人民银行用票据收购一半，另外一半由农信社自己消化，通过资产置换的办法使农信社的状况有所改观。目前农信社的整体状况不错，大多数农信社能够达到当年盈利。全国农信社整体也是盈利的，农信社开始活跃起来了。
内部管理方面，农信社这些年也有很大进步，提高服务质量、贷款审查制度，并根据农民需要和农村发展开展一些新的贷款门类。从2000年开始他们也很重视在农村推行信用制度和联保贷款，解决农民贷款担保难的问题，取得了成效，这是一个很大的改变。
另外，农信社也在逐渐改变支付清算的方式，建立了全国性的支付网络。过去信用社之间都是通过县级的农业银行或人民银行来和外界发生资金往来。现在信用社也可以跨地区、跨省使用支付工具，比如汇票、信用卡。
《第一财经日报》：你刚才提到上世纪50年代农信社由人民银行管理，具体是什么情况呢？
秦池江：农信社最开始是独立的，当时的人民银行只是进行指导，经营方面的独立性比较强。后来，把农信社变成人民银行的基层机构，信用社的独立经营、自主经营、民主管理、“三会”（理事会、监事会、社员代表大会）等就慢慢淡化了，服务特点就慢慢消失了。
《第一财经日报》：农信社什么时候成为人民银行的基层机构呢？
秦池江：1956年至1958年，集中体现在1958年。
《第一财经日报》：农信社又是什么时候开始由中国农业银行代管呢？
秦池江：1979年农业银行恢复，人民银行将信用社委托农行管理。1985年左右，信用社又逐渐脱离农行，1996年完全脱离，由人民银行监管。
《第一财经日报》：与作为人民银行的基层机构相比，农信社委托农行管理期间的经营模式有什么不同？
秦池江：大体差不多。农行对农信社采用灵活的管理办法，对于比较好的信用社，农行委托信用社办一些大额贷款，付信用社一些费用，保持信用社不亏损。如果信用社比较差，就主要由农行的营业所办理大业务。当时农行的营业所和信用社还是有一些矛盾的，但是毕竟信用社归农行管，所以业务上有交叉，利益上也有些调剂，维持信用社基本不亏损。当时的农信社基本等于农行的基层机构，但财务上还是分开的。
农行管理期间，有管得好的，也有差的。上世纪70年代提倡“农业学大寨”期间，农信社还是做得不错的。
秦池江
● 1936年生，湖南双峰人
● 1953年，湖南银行学校大专毕业，在中国人民银行黑龙江分行工作31年
● 1984年起，历任中国金融出版社副总编、中国人民银行金融研究所所长等职
● 现任中国金融学会副秘书长，中央财经大学、西南财经大学兼职教授
著作
《社会主义初级阶段经济问题研究》、《金融市场》、《金融体制变迁》等
《第一财经日报》：农信社从农行脱钩从上世纪80年代中期就开始了？为什么从农行脱钩呢？
秦池江：对，最初是从河北武安开始的，当时还是少数。至于为什么脱钩，当时理论界有一种思路，就是希望恢复农信社的“三自”（自办、自管、自收益），恢复“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性），办真正的合作金融；农信社也希望独立、能够自成体系；人民银行也觉得农行要商业化就做自己的事。所以是几个因素促成了农信社从农行脱钩。
当时分出来的农信社都有一股干劲，做得不错。但后来又走到“歧路”上了，农行把一些好的干部、好的资产调到农行，农信社就越办越不行了，农行和农信社的矛盾激化了。所以，后来农信社对于不良资产有一个看法，认为是农行转过来的。
《第一财经日报》：农信社从农行脱钩花了多长时间呢？主要涉及哪些方面呢？
秦池江：1996年8月国务院发布《决定》的时候，脱钩的农信社还是少数，文件发布后就很快全部脱钩了。
农信社和农行财务上原来就是分开的，脱钩的时候主要是人员调动和资产调动。国务院发布《决定》之前，农行内部已经讨论很长时间了，信息已经传下去了，人员和资产已经在调整了，好的干部已经借调过来了，质量差的贷款也已经转给信用社了，等正式脱钩的时候已经造成事实了。
《第一财经日报》：这样看，脱钩时农信社的确承接了农行的一些不良资产？
秦池江：的确是接了一些，但具体数据是多少，现在也说不清楚，不过这种现象是很普遍的。
《第一财经日报》：1996年人民银行管理农信社之后，由哪个部门管理呢？
秦池江：当时由人民银行的合作金融管理部监管，但人民银行县一级设合作金融管理科，一般由县人民银行的副行长兼合作金融监管科科长，是双重身份，既管农信社的经营，又代表人民银行对业务进行监管，角色也有矛盾，所以后来又涉及职能分离。
《第一财经日报》：人民银行对农信社的监管要求有什么新变化呢？
秦池江：人民银行的监管主要有两件事，一是风险管理做了不少工作，二是推行小额贷款和信用村、联保贷款，比较有成效，这种做法现在还延续下来了。
《第一财经日报》：1996年农信社从农行脱钩的初衷是希望做真正的合作金融，但从目前发展的结果看还是没有建立真正的合作制，原因是什么呢？
秦池江：当时的确是想按照合作制的模式发展，但是没有发展起来。一个原因是，当时理论界认为中国没有合作制的基础，所以办合作金融不符合中国现状。这种观点之下就套用商业银行的模式来搞农信社，完全按市场化搞信用社，演变过程中就形成现在的实际问题，包括市场定位、政策性金融与商业金融如何结合等问题就没法解决了。
《第一财经日报》：2003年开始的新一轮农信社改革，对管理体制和产权制度进行了改革，至今股份制已成为基本发展思路，你对此怎么看？
秦池江：产权明晰是重要的理论问题，也是制度问题。产权问题很重要，但产权制度也不一定决定一切。产权是基础问题之一，是必要条件，但不是充分条件，现在理论界有观点认为解决产权问题就万事大吉了，而且自然就能延续下去，这是理论上的谬误。好的产权还必须有好的经营者。
《第一财经日报》：你认为农信社下一步改革方向，应该变成大银行，还是小的社区银行？
秦池江：中国需要大银行，这没错，但更多还需要小银行，小银行的好处关键在于市场定位和理念。
3 科技是农村摆脱困境的根本途径，把金融和科技结合是非常有前景的领域，但是在政策上、管理上需要有大的转变，当然首先还是观念的转变
对于确实经营好的资金互助社，人民银行可以提供再贷款，金融机构也可能拆借资金，如果确实经营不好，也应该指导其如何加强管理，扶植它慢慢成长
《第一财经日报》：农村合作基金会也是合作制的一种模式，但其失败的惨痛经历让很多亲历者谈之色变，合作基金会是在什么样的背景下产生的呢？
秦池江：上世纪80年代初开始实行家庭联产承包责任制，生产队解体了，农业部发起了农村合作基金会，原因是什么呢？在生产队解体过程中，有一批集体财产，如农机具、厂房、流动资产，没法完全分到农户，当时一些干部想把这部分资产充分利用起来，所以以这部分资产为基础搞了合作基金会，通过经营的方式给农民使用这些集体资产。所以，既有基础又有需求，也有干部的冲动，农村合作基金会就搞起来了，发展最多的时候全国有几十万家。基本上是以村为单位设立的。
《第一财经日报》：发展中合作基金会出现了什么问题呢？
秦池江：当时人民银行不承认合作基金会，因为不是规范的金融机构，其业务不完全是存贷款，还有实物的管理，还有经营性的业务，不属于金融系统。农业部想做一件好事，但当时没有管理基金会的手段和能力，形成了到处开花，甚至出现了失控状态，表现就是资产被挪用、资产流失，甚至还挂牌公开吸收存款，但对存款也没有管理规则，不会用，最后存款兑付不了，出现了好多问题。
《第一财经日报》：你刚才提到合作基金会的问题表现为兑付危机，其原因是什么呢？
秦池江：最主要的原因是资金被挪用，另外还因为合作基金会搞了一些没有效率的贷款，当时正是农村搞村办企业、乡办企业的时候，借出去的钱由于企业没有效益收不回来，合作基金会在这方面也吃了很大的亏。
《第一财经日报》：人民银行什么时候发现潜在危机、开始关注合作基金会呢？
秦池江：后来资金互助社吸收存款，存款兑付不了，存款人就闹事，政府又找人民银行，人民银行就说是不合法的，不允许非正规金融机构吸收存款。
《第一财经日报》：1998年底，国务院作出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定，当时是如何清理整顿的？
秦池江：中央决定清理整顿的时候，个别好的合作基金会转到农信社了，大部分由地方政府采取措施，赔钱、撤销。
《第一财经日报》：现在回头看，合作基金会有没有起到积极作用？
秦池江：有一些积极作用，但有限。因为合作基金会没有章程、没有规则，没有适当的管理人员，也没有一定的政策指导，基本上是自发的、一哄而起的做法，最后肯定要乱的。
《第一财经日报》：2006年12月，银监会调整放宽了农村金融机构准入门槛，鼓励农民自发组织设立农村资金互助社。很多基层的人对农村资金互助社还是有很多担忧的，担心会不会重蹈当年合作基金会的覆辙？
秦池江：有担心是好的，但银监会考虑到了合作基金会的历史教训，做了比较周密的研究，在制度建设方面下了很多工夫，试点之前就拿出了一系列文件，详细规定了新机构试点的程序、标准，人员也进行了考核，而且也是有控制地开展，所以不会像合作基金会那样一哄而起、一哄而散。
《第一财经日报》：你刚才提到当前农村金融发展面临难得的机遇，那么农村金融发展还需要哪些政策支持？
秦池江：主要需要几个方面的政策，一是之前提到的《社区再投资法》。
二是，还需要财政政策的支持，我主张对为农村金融服务的机构减税免税，因为这些机构的成本高，对于农村金融机构或者金融机构的农村金融业务也应该贯彻“多予、少取、放活”的政策。
三是需要政策的相互配合。目前财政投向农村的资金额是比较大的，财政投资是必要的，但是怎么用还可以研究。财政资金是分散的，一次性的，不像金融是连续的，有放大效应。例如，一部分财政资金是否可以不一定指定用在某个地区、某个项目或某个企业，而用这部分财政资金建立担保基金，需要用钱的企业或个人，从银行贷款，由担保基金提供担保，这样财政资金可以带动更多的资金，扩大到3倍、5倍甚至10倍，但这就需要政策和管理方式的配合，这方面大有余地，也有现实基础。现在要做到这一步很难，首先财政和地方政府习惯于传统的资金管理方式。
四是需要金融与科技的配合。现在科技部在农村有很多科技特派员，他们有很好的技术，但没有资金，为了把农村经济搞活，科技是农村摆脱困境的根本途径，把金融和科技结合是非常有前景的领域，但是在政策上、管理上需要有大的转变，当然首先还是观念的转变。但这个转变还需要艰苦的过程，目前，农信社不懂科技，科技和金融分离，需要政策的整合。
《第一财经日报》：历史上看，农信社、合作基金会尝试合作制的模式都没有成功，你认为是什么原因呢？
秦池江：这有很多历史原因，如果按照上世纪50年代初期的农信社的合作思路一直做，现在合作经济一定也很强大。但由于过去的体制把合作的基础搞坏了，观念坏了，影响也坏了，所以现在一谈合作大家信心都不足，包括现在的农民专业合作组织立法名称就有很多争论，专业合作社法中也不包括信用合作。在乱摊子里再把合作的观念立起来，相当难，现在一提合作大家就想到过去的大锅饭。
《第一财经日报》：你认为目前农村有搞合作制的需求吗？
秦池江：有内在的需求，尤其现在农村的经济结构、人口结构发生变化，市场也发生变化，单靠农户是很难做的。农民从经济上有合作的基础，劳力、资金、种植、加工、营销靠单个农民都做不了，组织起来合作才有效率。同样道理，合作金融也有内在需求。
《第一财经日报》：正在试点的农村资金互助社采取了合作制，其目前面临问题是，单靠社员存款资金不够，从其他金融机构融入资金有难度，对此你有什么建议？
秦池江：大家对资金互助社的管理能力、风险控制能力不放心，人民银行对其吸收外部存款比较谨慎，其他金融机构在资金拆借中对它也持怀疑态度。但责怪哪方面都不合适，人民银行和商业银行也都有道理，资金互助社经营者也有苦衷。所以应该形成共识，对于确实经营好的资金互助社，人民银行可以提供再贷款，金融机构也可能拆借资金，如果确实经营不好，也应该指导其如何加强管理，扶植它慢慢成长。
（本报实习记者王珏对本文亦有贡献）
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