土地资源配置市场化 让农民真正得到“地利”

　　解读《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》——

　　◆每经记者 江旋 毛欢喜 发自北京

　　改革开放三十周年，新一轮土地改革如何破题？2008年10月19日下午，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）的全文公布，为新一轮农村改革指明方向。

　　在针对这一《决定》所作的解读中，有关专家表示，建立城乡统一土地市场，打破过去以政府为主导的征地方式，通过市场机制配置土地资源，成为新农村改革中的亮点。

　　农地流转不能由政府干预

　　在中央对农村制度建设作出的六大部署中，“健全严格规范的农村土地管理制度”被放在第二位，显示了中央启动新一轮土地改革的决心。

　　《决定》指出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　农村改革以来，我国一直在探索加强和扩大农民权利的途径，但农民土地承包经营权的内容仍不够充分，例如，在现行制度下农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利。更为重要的是，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。

　　在土地流转权利上，《农村土地承包法》规定，农民的土地权利可以依法被转让和出租等。为了保障农民的利益，规定农民必须作为农村土地权利任何流转中的参与方。

　　一位参与决定起草的三农问题专家指出，我国农村土地规模经营的实现应该以市场机制为基础，不能用政府干预代替市场机制。促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场，通过私人之间土地承包经营权的自愿转让，来实现农户经营规模的扩大。

　　中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临指出，土地流转只能是“农业用地在农业经营者之间进行流转”，要以土地不变性为前提的。所以，土地流转并不是向私有化靠近，私有化既不是中央的观点，也不是农民本身的意愿。

　　宅基地流转原则放开

　　《决定》指出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。《物权法》明确界定农村土地权利是一种传统民法中的用益物权。用益物权是指权利人对他人所有物享有的以使用、收益为目的的物权。

　　现行的农村宅基地属农村集体组织所有，农民宅基地的取得是无偿和没有成本的，取得后的使用也是无限期的，无流动性，也没有福利性，不能转让、抵押和出让。农民的住宅和宅基地被称为“沉睡的资本”。

　　中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山表示，《决定》表明中央的原则是允许宅基地流转，使农民从中获利。

　　徐祥临对此有一个建议，在宅基地农转非的过程中，重点是要让农民生活更加有保障，收入更高。农民工进城以后，在城里的住宅环境很差，但家里的宅基地闲置着，可以把宅基地转变为当地的建设用地指标，或者让接受农民工落户的城市来接收这些闲置的宅基地指标。

　　建立城乡统一土地市场

　　目前，中国非农建设占用耕地每年250万~300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年有250万~300万农民失去土地。更普遍的估算是，如果考虑到违法占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万~5000万人。“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模”，已经成为下一阶段农村改革的重要任务。

　　对此，《决定》指出，要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。至此，专家分析，姗姗来迟的公益性和经营性建设用地的区分办法有望出台。

　　《决定》指出，要依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

　　现有的土地产权划分为城市土地（国有、不同租期的长期租用）和农村土地（集体所有、通常为30年的承包合同）。目前，我国土地交易实行的是二级交易市场制度，即集体土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。

　　专家认为，我国现行征地制度存在的一个根本性问题就是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。事实上，由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而是一个平等的财产权利交易过程。

　　由此，《决定》提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　而在现行法规下，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押。《决定》在这一点上有大的突破。允许农村集体土地进入土地市场进行交易，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益。

　　徐祥临认为，打破过去以政府为主导的征地方式，通过市场机制配置资源，农民作为土地的使用者就有了“地利”，可以得到土地带来的财富。

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　　部分省份将开展农村金融产品和服务创新试点

　　◆每经记者 毛欢喜

　　中共中央19日下发关于农村改革发展若干重大问题的决定，表示要建立现代农村金融制度。中国人民银行和中国银监会日前也联合发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》，决定在中部六省和东北三省选择粮食主产区或县域经济发展有扎实基础的部分县、市，开展农村金融产品和服务方式创新试点。

　　据了解，央行和银监会试点从2008年下半年起，在中部六省和东北三省各选择2~3个有条件的县、市，开展试点工作，每个省集中抓好2~3个金融产品创新和推广。

　　央行和银监会试点的内容之一是大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款。中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇告诉记者，联保贷款现在推开会有一定市场。而建立和完善农户资信评价体系，表明征信往农村扩展。支持政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行等银行业金融机构通过批发或转贷方式间接参与小额信用贷款业务。主要是大银行向小银行提供资金支持。

　　此外，央行和银监会还在金融产品创新和基层机构网点布局调整方面对农村金融机构实施市场准入绿色通道。央行和银监会表示，要发挥财政性资金的杠杆作用，增加金融资源向农村投放的吸引力。在有条件的试点地区，鼓励地方政府建立涉农贷款风险补偿制度。郭田勇认为，准入绿色通道主要是对他们减少行政审批，使这些农村金融机构开展业务更便利。他表示，金融机构到农村地区开展业务风险高，但这是国家和中央政策导向，表明国家支持金融机构到农村地区。