建立以农村合作金融为主的政策支持体系

　　建立以农村合作金融为主的政策支持体系

　　考虑到政府的扶持既要保证农村金融机构良好运行、能够获取一定的利润回报，又要防止“陷入福利陷阱”和“体制外寻租”，政府在确立支持原则后，应从行政主导型向市场主导型过渡，主要提供市场准入及退出机制，并以适当的政策加以扶持引导，决不能搞“一刀切”。

如按现行各方认可的“普惠制”，结果就会出现一大批商业金融机构借在农村设立金融机构之名，行现行商业银行之实。所以，对农村金融的优惠政策应以真正服务于“三农”的农信社为主，从而建立针对合作金融的政策支持体系。

　　■王永群

　　刚刚闭幕的党的十七届三中全会提出，建立现代农村金融制度，着眼于为农村发展提供充足的资金支持。

　　据悉，为落实全会决定，财政部目前正牵头制定支持农村金融发展的优惠政策，将在税收优惠、财政补贴、监管优惠、货币政策、保险政策等方面对农村金融进行配套。对于政策将要惠及的范围，各部委的倾向是把农村金融机构的优惠政策统一起来�煵挥Ω煤癖〔痪�，也就是采取“普惠制”，不将优惠政策针对特定金融机构，以此吸引更多的金融机构到农村地区。

　　据央行统计�煷�9月2日至10月7日�煻潭�1个多月时间�熞延卸啻�7家中外资银行通过成立村镇银行或者贷款公司，进入农村金融市场。由于按银监会规定，对新设立的农村金融机构实行严格的核准制，所以目前各地尚有一大批筹备网点在排队等候核准，政策激励的身影依稀可见。

　　规模小、成本高、效率低是商业金融远离农村的原因，而农村之所以金融“缺血”，除利益外，还有体制、机制原因。在市场经济条件下，任何失去利益的体制、机制都是不长久的。规模小、成本高、效率低这种农村金融特性归根结底是由长期以来的城乡二元结构造成的，成本应归政府买单。既然商业金融因利益原因不愿涉足，政策性金融又无力全覆盖，政府就应该对进入这一领域的金融运行成本买单，对以服务“三农”为主的金融机构给予特别支持。问题是，到底该支持谁？

　　按市场经济原则，这种支持应该发挥“四两拨千斤”的激励引导作用，引导民间资本进入、引导有资金需求的农村经济实体开展互助合作。考虑到政府的扶持既要保证农村金融机构良好运行、能够获取一定的利润回报，又要防止“陷入福利陷阱”和“体制外寻租”，政府在确立支持原则后，应从行政主导型向市场主导型过渡，主要提供市场准入及退出机制，并以适当的政策加以扶持引导，决不能搞“一刀切”。如按现行各方认可的“普惠制”，结果就会出现一大批商业金融机构借在农村设立金融机构之名，行现行商业银行之实。所以，对农村金融的优惠政策应以真正服务于“三农”的农信社为主，从而建立针对合作金融的政策支持体系。

　　这一设想的理由是：以农信社为主的合作金融多年来承担了支持“三农”的重任，在某种程度上发挥了“准政策性”金融功能，政府应该对其“缺位”部分买单。“三农”问题日益突出的原因之一是农村金融短缺，一方面向农村提供的金融产品少；另一方面农村对金融的需求量大。我国农业贷款占农业增加值的比重在不断增大，1994年这一比例只有52．55％，1997年达到了91．78％，1999年到了104．75％，最高的2003年是113．72％，2000年至2004年平均为107．8％，农业贷款的数额已经高于农业增加值的数额。而国际上其他国家这个比例却在30％以下。截止到2003年6月末，农村信用合作社农业贷款余额为6966亿元，占全部正规金融机构农业贷款余额的83．3％，比1996年末增加5483亿元。至2007年底，全国农村合作金融机构农业贷款余额增加到14498亿元，年均增长21．2％。这就是说，一方面近年来农业贷款占农业增加值的比重在逐年加大，说明农业增产增收主要是依靠政策拉动；另一方面，合作金融机构贷款占全国农业贷款的比重在80％以上，说明合作金融机构实际上主要承担了政策拉动农业增收的重任。

　　从合作制设立的原则和宗旨来看，合作金融是农村经济社会中的个人或企业，为了共同利益按照合作制原则自愿入股，实行民主管理，在资金上相互融通、相互帮助的一种特殊的资金融通形式。它是以社员为服务对象，总体上不以营利为目的的互助性金融组织。其组织形式包括信用合作社、合作银行、农民资金互助合作组织等各种按合作制原则设立的融资组织。合作金融的这些原则将它与商业金融追求利润最大化严格区分开来。

　　另一方面，从安徽近年来成立的新型农村金融机构的性质和类别来看，这些新型农村金融机构涵盖了合作金融、商业金融两大类，其中合作制主要以农村合作银行为主，商业性则主要是按股份制要求设立的农村商业银行和村镇银行，还有一部分介于二者之间的农村股份合作银行。此外，还有一批非银行类金融机构，诸如农民资金互助合作社。由于目前国家认可的合作制金融典型代表是农村信用合作社，对于这些新设机构，除由基层农信社参股或改制而成的农村合作银行享受农信社优惠待遇外，其他性质的银行类金融机构均受《商业银行法》规范。

　　这样一来，新课题随即出现，较之商业银行相对完备的体系，目前，以全国性农村信用社为主的合作金融系统组织管理体系尚未建立，新设立的农村合作银行、股份合作银行等合作制银行类金融机构，部分职能仍由《商业银行法》界定，农村商业性金融机构理所当然要执行《商业银行法》。对于这些创新型的农村金融组织，从它们成立的注册资本看，实力弱小，如果按《商业银行法》的要求，显然太高，将不利于农村金融组织的发展。如不适用《商业银行法》，又没有其他专门的法律法规来规范，将不利于农村金融的稳定和发展。这种运行的结果是，如果这些新型农村金融机构得不到良好的外部激励，最终会像四大商业银行一样，要么撤离农村，要么将农村网点变成吸储的“抽水机”。

　　所以，对这部分新型农村金融机构，只要是按照服务“三农”的原则设立，都应该纳入合作制体系，享受统一的政策优惠和行业监管，这样就解决了这些新型农村金融机构“多头管理、多头不管”的问题。

　　同时，继续对农信社进行深化改革。近年来，农信社经过几轮改革，虽然合作制名存实亡，但将农信社彻底改制成商业金融机构也不符合我国农村的实际。多来年，农信社产权不清、法人治理结构不完善、管理体制存在误区，是因为我国农信社在制度设计上偏离了合作制原则。

　　国外农村金融机构一般均按合作制原则设立，其理论依据主要是：政府对合作金融组织实行税收上的优惠�熎湟唬�合作金融组织是一个群众性的服务机构，而不是营利机构，它的盈余是由存贷利差构成，这种利差盈余要充分考虑社员的利益，也就是说，盈余从哪里来，再返回到哪里去。因此，凡以营利机构为对象的各种税收项目，对信用合作社都不能适用。其二，合作金融组织是社会的弱者，对这部分弱者的资金互助组织在市场经济中实行优惠政策，可以让这种组织减缓社会贫富差距拉大的可能，这同政府为了实现其社会公平而征税的目的是一致的。因此，国外对合作金融组织一般都实行税收减免政策。

　　在资金融通方面，国外的合作金融组织体系一般都十分完善，合作金融组织自身就是融通资金的机构，但在某些情况下，它仍然需要政府提供融资帮助。这种帮助主要有：一是政府对信用合作社给予直接补贴，但只有少数发达国家实行这种办法；二是国家对合作金融组织的融资帮助给予再贷款，一般都是通过政策性银行间接放贷；三是政府认购提倡股，目的是参与合作金融机构的管理；四是政府对信用合作社的业务扶助，让信用社在利率浮动方面较其它金融机构有更大的自主权，使信用社在竞争中处于相对主动地位。除上述真金白银的“直补”之外，国外的合作金融法律体系也比较完善，法律都明确规定在行政上对合作金融组织进行规范和管理。

　　我国对支持“三农”的金融优惠政策虽早已存在�煹�主要是针对农村信用社�煱�括税收的减免以及差别存款准备金率，与国际农村合作金融机构享受的政策优惠相比，我国农村信用社近年来享受的“优惠待遇”不但带有临时性特征，而且数额有限。

　　因此，在建立以合作金融为主的政策支持体系时，一方面，需要明确支持和扶持的内容和具体措施，建立起明确的正向激励机制，也就是说，该支持的部分一定要支持到位，而且必须以法律的形式明确规定，以防止政策频繁变动给金融机构增添风险；另一方面，应放宽对合作金融机构市场准入的限制，农村信贷业务应该由支持“小三农”向“大三农”转化，并积极开发新业务，如信用卡业务、外汇业务、保险业务、证券业务、表外业务、各种咨询代理业务等。在条件成熟的地区，可以进行混业经营试点，让农民能享受到现代意义上的金融服务，而不是一方面对合作金融机构给予政策支持�熈硪环矫嬗质�缚其发展。此外，还需要加强对合作金融机构的业务监管，不顾实际地提供补贴和保护，以及维护其垄断地位，最终都会导致合作制金融机构更为脆弱和缺乏活力。

　　合作制金融机构真正需要的，是与其他金融机构平等的竞争地位，其运作必须按照商业可持续的原则。不加支持而又让其承担服务“三农”的重任，为了生存，合作金融必定会走上商业化经营之路，远离“三农”，从事高回报业务，从而违背了合作制的宗旨。给予政策支持而不进行严格监管，合作制金融机构又会在体制外寻租，将贷款资金投放到效益较高的地方，这也是现在资金由农村回流到城市的原因之一。