农村土地制度改革应同宏观大局密切配合

　　——访中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山

　　张晓山，第十一届全国人大代表，全国人大农业与农村委员会委员。现任中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员、中国社科院研究生院农村发展系博士生导师。

兼任国家社科基金项目学科评审组专家，农业部软科学委员会专家组成员等职位。主要学术专长是农村经济研究、农村组织与制度、合作经济的理论与实践。

　　“实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。健全严格规范的农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”

　　——摘自中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定

　　■权威解读《决定》（６）■本报记者 张娜

　　“现在改革的障碍往往来自改革者自身，当初改革受益的人，成为现在及未来改革的障碍。”中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山在接受中国经济时报记者专访时说。农村改革是一个综合配套改革，而改革本身也是一场革命，大家都能在改革的过程中受益固然很好，但是改革必然会损及一部分人的利益。因此，从大局考虑，一些大的突破性改革举措，一些对利益格局的调整和调节的措施，该出台就得出台。

　　张晓山在采访中多次提到，农村改革，无论是农村制度的建设还是土地制度的创新，都是为了解决农民最迫切的需要，保障农民的物质利益，维护农民的民主权利。

　　尽管有些问题是积重难返，不能一蹴而就。但他认为，中国的事不能等，一万年太久，只争朝夕；中国的事，不能急，罗马不是一天建成的。三农工作也是如此，一些深层次矛盾的消除尚需时日和机会，但必须突破，不往前走是不行的。

　　农村改革到了爬坡和攻坚阶段

　　中国经济时报：我国农村改革发展目前到了什么阶段？农村体制创新需要解决哪些问题？

　　张晓山：对中央来说，就是爬坡和攻坚阶段。现在很多问题都看到了，而且该做的、比较容易做的都已经做了，但制约解决三农问题的一些深层次矛盾还没有消除，这些问题的解决还要靠体制的改革和创新。一些大的、有突破性的政策举措，还有待进一步改革和攻坚。

　　而加强农村改革，强调制度创新和体制创新的重要性，在《决定》中提得很充分。这里我想提两条：一是农村本身还需要深化改革，促进发展。这次改革强调制度建设、制度创新，如果不在这方面深化，而仅就技术问题和一些实际工作来抓，就不会发生根本性的变化。二是深化农村改革本身必须要和深化整个宏观体制的改革和整个大局上的改革密切配合，跳出三农看三农。

　　改革必须要从实践科学发展观出发，真正把“三个代表”的精神落到实处，从这个角度来考虑一些大的改革举措，一些重要的对利益格局的调整和调节的措施，该出台就得出台。３０年改革，实际上把容易改的都改了。３０年的改革是一个渐进式的改革，摸着石头过河式的改革，但在渐进式改革的过程中，我们的既得利益也渐进式地积累起来了，而且逐渐成为一种比较钢化的格局，只能多不能少、只能上不能下的格局。

　　这种格局，使现在改革的障碍往往多来自改革者自身，当初改革受益的人，成为现在及未来改革的障碍，这就要看我们能不能“革改革者的命”了。

　　行政管理体制是改革突破点

　　中国经济时报：现在中央提倡工业反哺农业，城市带动农村，更加自觉调整国民收入分配格局，主要是建立更加公平的国民收入分配体系，而这其中就涉及到行政管理体制改革。怎样协调好中央和地方的关系、上层和基层的关系？有哪些亟待解决的问题？

　　张晓山：从大的方面来看，要改革现有的行政管理体制和转变政府的职能。这些年国家对三农的投入越来越多，但很多投入，关键看能否真正发挥政策效率，真正能够符合当地老百姓的基本需求。老百姓需要的是雪中送炭的事情，但现在我们往往做一些锦上添花的事情。很多时候，我们讲尊重农民群众主体地位，讲调动农民群众的积极性，但在做法上并不是真正从这点出发的，因为有时候虽然政策有了，但给的东西并不是老百姓最需要的。

　　这里面涉及到现在很多体制机制的弊端，为什么要强调行政管理体制改革、强调货币收入分配格局？就是因为资源配置不合理。我们努力的方向，应该是发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　现有的行政管理体制、干部考核机制和整个资源配置格局都是密切相关的，基层由于利益问题往往是跟着上头的指挥棒转。所以地方干部要政绩，就要跑项目，围着项目转，而我们所有的资源都是自上而下的，这导致地方对上负责而非对下负责。这就造成了这样的现象：我们即使把三农当作重中之重，但有时候我们的一些措施和资源并不能真正用在刀刃上。

　　因此，要改革行政管理体制，包括干部任用制度考核机制，以及收入分配格局、资源配置格局等。否则一些问题治标不治本。

　　中国经济时报：在土地制度建设和创新过程中，中央、地方、农民三者如何给自己定位？应注意什么？

　　张晓山：无论是制度建设还是改革举措，都要给老百姓带来实惠。地方政府有关部门最了解当地情况，他们最有发言权，而且老百姓知道自己最需要什么，知道这个政策到底好还是不好，是不是能从这个政策中得到实惠。所以绝对不是上面有个号令，或有资源，直接给基层就完了，因为上面给的这些不一定是老百姓真想要的。

　　中央有关部门应该注意发挥和调动地方政府和当地农民群众的积极性，听取他们的意见，和他们密切配合，使得我们的政策能提高落实效率，使我们的一些资源真正发挥作用。

　　地方政府要考虑把对上负责和对人民群众负责两者较好地结合起来。所有的政策落实要有助于改善当地的生产关系，进一步发展当地的生产力，不能搞“口号农业”，要把三农工作作为一个长期的工作，真正摆到议事日程上来。要保持地方政府工作和政策的连续性，使地方领导真正能够从大局出发，把农业放在一个基础性的地位，由主要领导来抓。

　　地方政府应转变职能。有些工作是要做，但不要直接参与到资源配置等经济活动中，而应该转变职能，既不要缺位也不要越位，真正把工作转向提供公共服务、提供社会管理方面。要发挥市场在配置资源中的基础作用，地方政府则来协调各方面的利益关系，把关注民生等作为自己的首要任务。

　　至于农民群众，要创造条件让他们感到发展农业、改善农村环境是自己的事情。同时，农民自己要在市场化、商品化、专业化程度提高的进程当中，自觉地组织起来，通过成立自己的专业合作社、专业协会等组织进入市场，这样能够减少他们在生产和交易当中的成本，同时他们也能成为市场中一个具有相当实力的主体。

　　总之，中央政府要做，地方要做，农民自己也要做。越是外界环境比较险恶、市场风险比较大的时候，农民越要组织起来，集体进入市场。

　　中国经济时报：当前各地不同形态下的土地流转试点有很多，为什么大家有这么大的兴趣，你更关心什么？

　　张晓山：因为这些试点能够带来利益，带来一些土地的增值，所以各方面积极性很高，很多地方搞试验区。搞试验区首先考虑的就是农民的土地，因为他们的着眼点不是农民现有的耕地、不是怎样种玉米和棉花的问题，而是考虑怎样使农民的土地资本化，使有限的土地变成一种资本，因为土地增值之后就变成确确实实的利益。原来所讲的经营土地也好，经营第二财政也好，实际上就是土地资本化的过程。在城市化、工业化加快的过程中，不让土地增值而保持原来的形态不太现实。一部分土地资本化恐怕也是不可避免的。中国所有改革都是对原有的一些政策甚至一些法规的突破。如果不突破，中国现在就没有“大包干”，就没有家庭联产承包责任制，也没有中国的伟大创造。在土地改革过程中，各地都可以试，但突破要有一个基本的原则，就是在改革过程中不能让利益格局失衡，即不能让一部分人通过各种各样的方法获取太多的利益，不负担改革的成本，而另一部分人被甩在了整个改革的进程和现代化进程之外，分享不到改革成果，甚至利益被剥夺。

　　我更关心的是在土地资本化过程中，怎样保护农民的利益，使农民能够享受到土地增值所带来的好处，使农民能够在工业化、城镇化、现代化的进程中受益，维护农民的利益，增进农民的福祉。