土地规划新政：耕地和建设用地双管齐下

　　最近，国务院印发了《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》（以下简称《土地规划》）。《土地规划》从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了保护耕地的规划目标和土地利用的主要任务。《土地规划》还确立了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，旨在进一步完善农村土地管理制度。

　　国土资源部部长徐绍史在部署土地利用总体规划修编和第二次土地调查等工作的电视电话会议上说，明年投资拉动的力度可能会加大，土地供应的矛盾也会相应的加剧，要进一步加强和改善国土资源的宏观调控。

　　他说，受国内外经济形势的影响，今年一到三季度，地产市场出现了一些新的情况和新的特点，概括起来说就是建设用地的供应量下降，土地价格增幅持续回落，地产市场的竞争继续降温，房地产交易疲软。

　　严格保护耕地

　　《全国土地利用总体规划纲要（1997－2010年）》规划期间，全国累计建设占用耕地183．1万公顷，年均建设占用耕地20．35万公顷，与1991－1996年的年均29．37万公顷相比，降低了31％。全国土地利用总体规划纲要有力保护了农用地特别是耕地。

　　新的《土地规划》继续坚持严格保护耕地的最基本原则。《土地规划》提出，要坚决防止通过土地规划修编减少耕地保有量。

　　《土地规划》要求各地要科学分解并层层落实该规划确定的土地利用主要指标，坚决防止通过规划修编减少耕地保有量、减少基本农田保护面积。

　　国土资源部副部长鹿心社说，要严格控制耕地流失。加强对非农建设占用耕地的控制，严格落实建设占用补充耕地责任制，坚持“先补后占”，严禁跨省（区、市）占补平衡。各级规划要配合国家增产1000亿斤粮食的规划，加大土地整理力度，稳步提高耕地综合生产能力。以农用地分等定级成果为依据，加强对占用和补充耕地的评价分析，从数量和产能方面严格考核耕地占补平衡。

　　《土地规划》共提出15项调控指标，其中6项约束性指标突出了耕地保护与控制用地的核心管理意图：耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等。在6项约束性指标中有4项指标涉及耕地，3项指标涉及建设用地。

　　国家将在公共财政、新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金基础上建立稳定的基本农田建设集中投入制度。

　　国家基本农田建设集中投入制度具体包括三个层面：一是要加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设扶持力度。二是在充分用好新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金基础上，争取政府支持，多层次多渠道筹集资金，与农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设等相结合，争取各类农业和水利建设资金，按照“地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作”原则，向基本农田保护区倾斜。三是制定扶持政策，积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高标准基本农田。

　　国土资源部部长徐绍史在此间强调，农村集体土地决不能搞房地产开发。国家将进一步做好农村土地确权登记颁证工作，严格土地用途管制。农村的“三块地”即承包地、宅基地、农村集体建设用地，都要确权登记颁证。

　　规划好建设用地

　　国土资源部的调查显示，目前全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地26．67万公顷（400万亩），相当于全国一年新增建设用地计划指标。严格控制建设用地规模，已成为保障经济社会科学发展当务之急。

　　国土资源部部长徐绍史说，土地利用总体规划划定的城市和建设范围外的集体建设用地，要区分公益性和经营性。公益性用地继续由国家征收。至于经营性用地，农村集体土地可以不同方式参与经营开发，要保障农民合法权利。这项工作非常复杂，国土资源部正在总结多年来集体土地流转试点的经验，草拟集体土地流转管理办法，涉及项目认定到底是公益性的还是经营性的，以及土地确权、审批程序、信息服务、市场建设、收益分配等等。

　　为改变我国城镇用地冒进与农村建设滞后并存的格局，国家将尽快改变农村建设用地规划滞后局面。在确定严格控制现有耕地、加大补充耕地力度、加强基本农田保护、强化耕地质量建设、统筹安排其他农用地等主要任务的同时，国家将加快整合规范农村建设用地，改变当前城镇用地冒进与农村建设滞后并存局面，遏制空心村、闲散地大量存在，一户多宅、宅基地超标严重等现象，扭转农村建设用地布局混乱无序，农村教育、医疗、卫生等服务设施严重滞后，农村生态环境条件恶化等趋势。

　　《土地规划》强调控制我国城镇工矿用地过快扩张，并明确在规划期末全国人均城镇工矿用地水平降低3平方米的目标。

　　国土资源部有关负责人在就《土地规划》这一目标进行解读时表示，1997年至2005年期间，全国新增建设用地中，城镇工矿用地比例高达50％以上。不少城市和地区开发强度过大，建设用地占土地总面积比例超过30％，有的甚至超过40％。2010年和2020年，我国城镇化水平将达到48％和58％，在耕地保护和生态建设力度加大的情况下，必须从严控制城镇工矿用地过快扩张。

　　控制城镇工矿用地过快扩张，必须针对不同区域，实施差别化的用地指导政策。按《土地规划》精神，西部地区要适当增加西南区城镇建设用地，适当降低西北区人均建设用地面积，支持少数民族地区和边疆发展。东北地区要保障发展高新技术产业和能源产业等用地，促进资源枯竭城市转型；加快盘活利用存量用地，为发展接续替代产业提供用地保障；加强采煤沉陷区治理，加大工矿废弃地再利用力度。晋豫区要重点保障大型煤电基地建设，适当增加城镇工矿用地，加强工矿废弃地复垦。湘鄂皖赣区要支持淮北、淮南煤炭基地建设，适当提高区域建设用地比重。对武汉城市圈和长株潭城市群，要加强用地政策指导。

　　对于经济较发达、人口较密集的东部沿海地区，要强调节约集约用地。按《土地规划》要求，京津冀鲁区要统筹安排产业用地，控制城镇工矿建设用地低成本扩张，降低人均城镇工矿用地水平。苏浙沪区要创新土地利用模式，形成工业集聚、居住集中、城乡协调的建设用地空间格局；适度降低人均城镇工矿用地面积，提高集约用地水平，促进产业结构升级；闽粤琼区要加速建设用地内涵挖潜和优化整合，从严控制珠江三角洲等城市密集地区新增建设用地规模。