国有商业银行改革三部曲：从经营到产权

　　在过去的30年，按照邓小平同志提出的“要把银行办成真正的银行"的要求，国有商业银行进行了一系列卓有成效的改革，从执行信贷发放任务的"财政出纳”，逐步转变为符合公司治理规范、按照市场规则运作的现代企业，逐渐成长为真正追求利润和效率的市场主体。

　　今天，在国有商业银行改革三十年这个特殊的时点，对以往改革历程做一番回顾与总结，能为继续深入改革提供一些有价值的历史参考。

　　依据不同时期的不同特征，可以将30年的改革历程划分为三个阶段。

　　第一阶段（1978年-1993年）：

　　恢复四大专业银行，

　　开始企业化改革探索

　　在这一阶段，主要是改变过去高度集中型的金融机构体系，确立二级银行体制。

　　1979年2月，国务院批准恢复组建中国农业银行，作为从事农业金融业务的专业银行。1979年3月，专营外汇业务的中国银行从中国人民银行中分离出来，完全独立经营。同年8月，中国人民建设银行也从财政部分设出来，专门从事固定资产贷款和中长期投资业务，后更名为中国建设银行。这些专业银行各有明确的分工，打破了人民银行独家包揽的格局。1983年9月，国务院决定中国人民银行单一行使中央银行职责，同时设立中国工商银行，经营原中国人民银行办理的工商信贷和储蓄等经营性业务。这一步骤标志着我国金融机构体系的重大变革，即中央银行体制的正式建立。

　　至此，传统的人民银行“大一统”金融体制被打破，以中国人民银行为核心、四大专业银行为主体的金融机构体系正式形成，这是我国国有商业银行发展的真正起点。

　　在明确专业化银行身份之后，国家对银行机构施行了一系列以扩大经营自主权为主的企业化改革措施，重点包括：

　　转变银行信贷资金管理体制和财务管理体制。1979年，银行信贷资金管理体制由“统存统贷”转向实行“差额包干”，1985年又改为实行“实存实贷”；财务体制也由“统收统支”改为各银行单独核算、利润留成，逐步实行独立核算、自主经营、自负盈亏。1989年实行了“限额管理，以存定贷”的方针，资产负债管理体制开始逐步建立。

　　开始由机关式管理方式向企业化管理方式过渡。围绕企业化经营方向，建立了各种岗位责任制、目标经营制和单项承包制，同时推行劳动人事制度改革，试行中层干部聘任制、任期目标责任制等。

　　打破专业银行的垄断格局和业务范围限制。在相继成立10余家股份制商业银行的同时，各专业银行之间也出现了业务交叉、相互竞争的局面，为专业银行的企业化转变创造了外部条件。

　　此阶段企业化改革的各项措施确立了银行自主经营的概念，但从实践来看，银行距离真正的企业仍有相当大的差距。四大国有专业银行全国性银行的地位决定了其必然统揽全国政策性业务，承担执行国家产业政策、保证国家重点建设资金需要的职能。而且，由于金融市场尚不发达，国家难以依靠市场调节经济，专业银行也就成为国家宏观调控的主要传导渠道。虽然四大国有专业银行在一定程度上拥有了运用信贷资金的自主权力，但前提是必须遵守和完成国家下达的信贷计划。“政企不分”导致“按信贷规律办事”成为一句空话，银行的风险管理、内部控制也就无从谈起。从这一阶段起，国有银行在为经济建设提供金融支持的同时也累积了大量的不良资产，以不良贷款为特征的“历史包袱”从此产生。

　　第二阶段（1993-2003年）：

　　“商业银行”概念的提出

　　及商业化改革的开始

　　1993年12月，党的十四届三中全会提出建设社会主义市场经济体制的目标。同时，国务院《关于金融体制改革的决定》正式提出建立以国有商业银行为主体的金融体系，实施由国家专业银行向国有商业银行的战略性转变。为此，国务院先后批准设立了三家政策性银行，承担原专业银行办理的政策性金融业务，力图解决国有专业银行“一身兼两任”的问题。1995年7月，《中华人民共和国商业银行法》正式颁布实施，从法律上明确了工、农、中、建四家银行是实行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的国有独资商业银行。

　　剥离政策性业务为银行创造了商业化的经营条件，颁布《人民银行法》、《商业银行法》等法律法规则提供了制度支持，四大国有银行的制度体系初步具备了商业银行的特征。

　　这一阶段同时也是国有企业改革的重要时期，在当时国家对宏观经济控制力不足的情况下，国家仍将四大银行看作宏观调控的补充工具，作为国家实施产业政策和金融政策的主要载体。而且，由于国有银行与国有企业之间存在事实上的资金供给关系，国企改革成本转嫁给国有银行的问题开始在这一时期得到比较集中的体现。

　　1997年亚洲金融危机之后，国有企业大面积陷入经营困境，致使国有商业银行不良资产剧增，银行脆弱的资产质量甚至影响到国家经济和金融体系的安全。1997年11月，为正确估量经济、金融形势，深化金融改革和整顿金融秩序，国家召开了第一次全国金融工作会议，此后实施的主要改革措施包括：

　　成立金融工作委员会，对全国性金融机构组织关系实行垂直领导，改革四家银行干部任免制度，试图解决地方政府干预银行业务问题。

　　补充资本金，剥离不良资产，提高国有独资商业银行的抵御风险能力。中央政府于1998年发行2700亿元特别国债补充四家国有独资商业银行资本金，1999年成立四家资产管理公司，剥离国有商业银行不良资产约1.4亿元左右。

　　全面推行资产质量五级分类制度以取代原来的“一逾二呆”分类方法，同时要求商业银行按照审慎会计原则提取贷款损失准备金。

　　国务院向四大银行派驻监事会，强化监督制约机制，这说明国家已经意识到国有商业银行在治理结构方面存在问题，并开始着手改进。

　　上述改革措施充实了国有商业银行的资本实力，改善了财务状况，也一定程度上减轻了四家银行的历史包袱。随着宏观经济保持稳步增长势头，四家银行在2000年第四季度出现了不良贷款总额和比例"双降"的良好局面。

　　但是，由于计划经济的烙印太深，历史包袱积重难返，管理体制和经营机制等深层次问题没有得到根本解决，有效的资本金补充、风险管理和内部控制机制没有形成，随着信贷规模的不断扩大，风险资产相应增加，资本充足率进一步下降，不良资产再次反弹。按贷款质量五级分类统计，2002年底四大银行的不良贷款总额21350亿元，不良贷款率25.12%。伴随着资产规模的高速扩张，四家银行面对的是盈利水平的低下，2003年平均总资产回报率（ROA）为 -0.2%，而国际前100家银行平均水平为1%；平均股本回报率(ROE)为-0.5%，而国际前100家银行平均为12%-14%。

　　1998年充实的资本金已基本消耗殆尽，单独依靠银行自身的经营来化解不良资产、充实资本金几乎没有可能。按照审慎会计原则计算，四家银行2003年底的资本充足率均为负数，外界因此有中国的国有商业银行早已“技术上破产”的论断。进一步的改革势所难免。

　　第三阶段（2003年至今）：

　　股份制改造启动，产权改革破局

　　回顾前述两个阶段的改革历程，可以发现前二十来年的改革基本上是沿着两条线索推进的：一是外部改革，即通过理顺国有银行与外部的关系、改善国有银行的外部经营环境；二是银行的内部体制改革。概而言之，逐步在经营层面引导国有银行走上市场化、商业化之路。

　　但是，经过这两个阶段的改革，国有银行的经营机制仍未真正实现市场化转换。从产权制度的角度审视，可以让我们对国有商业银行经营困境产生的原因有更为清楚的认识。国有商业银行的国有独资产权模式名为独资，实际上所有权由谁代表并未明确，因而导致责权利不明、缺乏有效的自我约束机制、“内部人控制”问题突出和经营效率低下等问题。

　　因此，国有商业银行的改革要进一步深入，产权制度改革无疑是一个无法回避的问题。

　　2002年2月，党中央、国务院召开第二次全国金融工作会议，提出要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代金融企业制度要求。其后，国务院成立了国有独资商业银行综合改革专题工作小组，部署人民银行牵头研究国有商业银行改革问题。

　　改革目标已经提出，但在改革的资源选择上却存有争议。一种选择是延续第二轮改革的思路，即中央财政利用财政发债的方式对国有商业银行进行财务重组。但是自1998年实施积极财政政策以来，我国连续几年出现较大财政赤字，国债发行的余地已经很小，财政部门也明确表示国家财力不足以支持国有商业银行的改革。此外在法律程序上，国债发行需获人大批准，在当时的情况下发债的方案不易获得通过。2003年5月19日，人民银行向国务院提出了动用外汇储备向国有商业银行注资的新思路，其背景是我国已积累了较为充裕的外汇储备。这些外汇储备投资于国有商业银行股权，可在人民银行资产负债表的“其他投资”中应用。经多方研究及论证，国家最终选择了运用外汇储备注资的方案。

　　2003年9月，中央和国务院原则通过了《中国人民银行关于加快国有独资商业银行股份制改革的汇报》，决定选择中国银行、中国建设银行作为试点银行，用450亿美元国家外汇储备和黄金储备补充资本金，进一步加快国有独资商业银行股份制改革进程。

　　国家根据产权明晰的原则，于 2003年12月16日依《公司法》设立了中央汇金公司，由其运用国家外汇储备向试点银行注资，并作为国有资本出资人代表。汇金公司的成立是国有商业银行业改革的一个重大创新，国有商业银行长期存在的产权主体虚位局面由此得到根本性改变。

　　此后，中国银行、建设银行等试点银行的改革工作按照改革总体方案，根据“一行一策”的原则稳步开展。

　　第一步是财务重组，主要包括核销资产损失、处置不良资产、再注资等三个环节。中行、建行将所有者权益、准备金和2003年利润全部转入不良资产拨备，用于核销资产损失，之后将不良资产以市场评估价格剥离给资产管理公司。在工行的财务重组中，财政部创新性地以工行未来的收益冲销工行过去的损失，设立了“特别共管账户”。在核销资产损失、处置不良资产的基础上，2003年12月30日国务院通过中央汇金公司向中行、建行分别注入225亿美元的资本金；2005年4月，中央汇金公司再向中国工商银行注资150亿美元。通过财务重组，三行财务状况得到显著改善，主要财务指标已接近国际大型商业银行的水平。

　　第二步是在财务重组的基础上实施股份制改造，建立现代公司治理框架。中行、建行、工行相继于2004年8月26日、9月21日和2005年10月28日由国有独资改组为股份有限公司。汇金公司分别向三行派出专职董事，代表行使国有资本出资人职能。

　　第三步是引进战略投资者。国务院在制订改革总体方案时，将“引进国内外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体多元化”作为股份制改革的重要一环。三行分别引入了美国银行、苏格兰皇家银行、高盛投资团等战略投资者。

　　第四步也即改革总体方案的最后一步是境内外公开发行上市。从2005年10月起，三行相继启动首次公开发行工作，均取得了巨大成功，在融资规模、认购倍数、发行价格等方面屡创记录。截至2007年9月，中、建、工三行全部完成A股+H股两地上市。

　　在股改过程中和上市之后，汇金公司遵循市场化原则积极履行控股股东的职责，着力做好国有商业银行股份制改革工作，在完善控股银行公司治理、引进战略投资者、确保国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。截至2007年底，汇金公司直接持有三行股份市值显著提高，与最初的注资金额相比实现增值约5-6倍，较好地实现了国家注资的保值增值。

　　截至2007年底，四家银行的资本充足率均超过12%，不良贷款率下降到3.5%以下，税前利润总额超过3000亿元。目前来看，这场以产权改革为特征、以建立现代商业银行制度为目的的新一轮改革已基本实现了改革的初衷，改革已经取得了阶段性的成功。