关于构建城乡经济社会发展一体化新格局的调查与思考

　　党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求，这是一个重大的战略决策。要贯彻落实好这个重大决策，就必须首先认真学习好、深刻领会好、准确把握好这个战略决策。

　　一、要深化对“一体化”的认识

　　胡锦涛总书记深刻指出，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径，必须认真落实。一条“根本出路”、一条“根本措施”、一条“根本途径”，深刻指出了这一战略任务的重大意义。我们要以此深刻领会和准确把握城乡经济社会发展一体化新格局的本质要求，谋划“一体化发展”的措施和路径。

　　加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是从我国的国情出发，基于对现阶段我国经济社会发展状况的准确判断和把握而提出来的。我国的国情特点可以概括出许多条，但最大的国情就是人口众多，其中农民又占绝大多数。因为十几亿人口的吃饭问题是治国安邦的头等大事，农业也就成为安天下、稳民心的战略产业。从发展状况来看，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，进入了加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入了着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。当前，我国农村正在发生新的变革，农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，但也面临不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系尚不健全，农业、农村、农民工作面临着许多发展难题。破解这些难题，必须统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善惠农政策。要把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，努力实现城乡区域协调发展。一个基本国情、一个发展阶段、一个主要矛盾、一个突出问题，决定了构建城乡经济社会发展一体化新格局的重要性和必要性。

　　城乡经济社会发展一体化，这个概念是十分明确的。首先，是要把经济社会发展作为一个整体来考虑，不能人为地提出两个标准、实施两种政策、搞成两种待遇。实现一体化发展，这是一个重大转变。我们各级领导干部在作决策时，必须坚持一体化的原则，从思想上彻底打破城乡分割的观念。其次，一体化不是一样化，均等原则也不是平均原则，城乡差别是历史发展的产物，有着十分复杂的政治、经济、文化原因，是人类社会发展的一种历史阶段性表现。要消除这种差别，需要社会生产力的极大发展，需要农民素质与收入的极大提高。这是一个历史过程，需要我们从现在起就尽力采取措施逐步缩小这一差别。

　　一体化发展，要在“发展”二字上做文章。一体化不能理解为所有地区与企业的发展都是同步的、没有差异的。农村要发展，城市也要发展；农业要发展，工业也要发展。但由于资源、技术、人才、资金、市场等条件不同，城乡之间的发展是不平衡的，有的快一些，有的慢一些，这是符合客观发展规律的。因此，一体化发展，不能理解为大家整齐划一、齐头并进。事实上，绝对的平均是不存在的，党和国家正是从各地区特别是城市与乡村的发展不平衡性、条件差异性、资源占有的不均等性出发，提出以城带乡、以工补农的。这就要求城市与企业要有很强的自我发展能力与带动力。因此，城市发展也要加快步伐，增强以城带乡的能力；企业特别是大中型企业，应注重提高经济效益，增强以工补农的能力。总之，要创造出城市与乡村在不同的起点上都又好又快发展的新局面。

　　二、要找准工作的着力点

　　既然加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局是一个动态的建设过程，就需要在体制机制上提供保障，以此来促进和保证这个过程的顺利进行。党的十七届三中全会《决定》提出，要建立促进城乡经济社会一体化发展的制度，这个制度主要体现在“五个统筹”上。这“五个统筹”，涉及到许多具体工作，都要求通过制定政策、建立制度来提供保障。

　　在统筹土地利用和城乡规划上，要做好县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养五个规划，这五个规划要统筹考虑、合理安排，做到科学有序、综合开发。一要合理安排市县域城镇建设。城市、县城、集镇都要按照城乡经济社会发展一体化的要求来统筹规划、合理安排。二要统筹农田保护。在规划中就要体现土地产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，坚持最严格的耕地保护制度，严格防止靠经营土地、炒地皮而扩张城市，靠出卖土地牺牲农民的利益而换取城市建设的资金。三要统筹考虑产业聚集。要大力推进县域经济发展，推进农村经济结构的调整。四要统筹规划村落分布。村落的形成是传统农业生产经营方式的产物，是历史形成的，也是同我国传统农业的生产方式相适应的。要发展现代农业，实现经济社会发展一体化，就要按照一体化、现代化的要求来统筹规划村落分布。五要统筹规划生态涵养的空间布局。城市、城镇、乡村要统筹规划。不但产业发展、农田保护要统筹规划，而且整个区域的山水田林路、城镇村企市都要从整体上统筹规划，做到保护水源、保护草原、保护森林、保护湿地。不论怎样发展，都必须保护好、建设好人类赖以生存发展的生态环境，防止掠夺式经营、破坏式生产。

　　在统筹城乡产业发展方面，要突出抓好三件事：一要优化农村产业结构，以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，构建现代农业产业体系。要搞好产业布局规划，科学确定区域农业发展重点，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区集中。二要发展农村服务业和乡镇企业，发展农业产业化经营，扶持壮大龙头企业，因地制宜发展特色产业，发展乡村旅游业，发展信息技术等各类服务业。三要引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，放宽农村金融准入政策，建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，引导高校毕业生到村任职，鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村帮助工作，加大从优秀村干部中招聘乡镇公务员和选拔乡镇领导干部的力度。

　　在统筹城乡基础设施建设和公共服务方面，要着力抓好两个方面的工作：一是要全面提高财政保障农村公共事业水平，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。办好农村教育事业，完善义务教育免费的政策和经费保障机制。巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和补助水平。二是要逐步建立城乡统一的公共服务制度，建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，力争在三年内普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点。支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等，为其提供多种形式的生产经营服务。

　　在统筹城乡劳动就业方面，关键是要完成好两个任务：一要加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出、就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。统一市场、有序外出、就近转移、扶持返乡创业，都要通过市场来调节，通过政策来引导，一定要完善政策，健全市场。二要加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。要扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。

　　在统筹城乡社会管理方面，当前最需要实施两个推动：一是推动户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。这是一个很大的变化，也是户籍管理制度的改革。目前的户籍管理，就像一面高墙，把城乡分得很清，农民进了城，为城市服务了许多年，但身份还是农民，包括他们在城里出生的子女，也还是农民身份，入托、上学都是另类待遇。打破现行的户籍管理制度，就拆除了一道城乡阻隔的樊篱。二是推动流动人口服务和管理体制创新，这是从现实情况出发，探索在流动人口日益增多情况下加强对这部分人员的服务和管理的必然要求。

　　这“五个统筹”政策性非常强，既是需要做好的工作，也是需要深入研究的问题；既要建立相应制度，又要制定有效的政策，有些问题还要上升到法律层面，形成法律法规。

　　三、要坚持从实际出发来抓落实

　　实现城乡经济社会发展一体化，需要从具体的事情做起。对黑龙江来说，加快发展县域经济是统筹城乡经济社会发展的迫切需要，是实现城乡经济社会发展一体化的物质保障，也是一个重要途径。我省经济社会发展不全面、不平衡的问题，主要反映在县域经济发展和社会发展方面。从城乡居民收入上看，差距在继续拉大，全省城乡人均收入比由1997年的1.77∶1，扩大到2007年的2.48∶1。从社会事业发展来看，县乡村发展相对滞后，教育、卫生、文化和社会保障等差距都较大。统筹城乡经济社会发展，县域经济是关键，县域经济发展不起来，这个统筹、那个统筹，就统统难以筹到。只有尽快把县域经济搞上去，才有能力增加对县域各项社会事业和公共建设的投入，才能促进城乡经济协调发展和公共资源分配均等，才能早日形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

　　改革开放以来，省委、省政府是高度重视发展县域经济的，从上世纪90年代开始，就提出了加快发展县域经济的战略任务。2003年，省委、省政府专门召开会议，出台了《关于加快发展县域经济的若干意见》，制定了《县域经济社会监测考核办法》，成立了省县域经济工作领导小组及办公室。2006年，省委九届八次全会又做出了《关于进一步加快县域经济发展的决定》，制定了扩大县（市）经济社会管理权限、加大财政支持和场县合作共建等配套文件，进一步加大了对发展县域经济的政策支持力度。这些举措都有力地促进了县域经济的长足发展。但毋庸讳言，与全国平均水平比、特别是与发达地区比，我省县级的综合经济实力还很弱，还有较大差距。我们要进一步解放思想，改革创新，大力发展县域经济，从而为城乡经济社会发展一体化提供强有力的物质基础。

　　发展县域经济，第一位的是要切实巩固农业基础。农业是县域经济发展的基础产业，必须把农业生产放在十分突出的位置。要加快发展优质粮食生产，努力提高粮食产量，确保千亿斤粮食工程目标如期实现。要坚持走优化结构、提高单产、改善品质、降低成本、转化增值的发展路子，大力发展粮食经济，延伸粮食产业链条，努力提高粮食产业的经济效益，尽快把粮食优势变成经济优势。要大力发展畜牧养殖业，下气力抓好奶牛、肉牛、生猪、蛋鸡等畜禽规模化、规范化和集约化养殖，努力提高畜牧业产值占农业总产值的比重。要加强乳制品、肉制品等畜牧业基地建设，提高畜牧养殖业产业化经营水平，尽快把畜牧养殖业培育成推动我省农村经济发展的主导产业。要大力发展绿色特色产业，充分发挥我省自然环境好、污染少、气候适宜等优势，坚持“打绿色牌，走特色路”，努力把绿色食品产业和特色种养业做大做强。要尽快扩大绿色食品、有机食品、无公害农产品的生产规模，加强监管，保证质量，创出知名品牌，扩大市场份额。

　　发展县域经济，要全力推进工业化进程。工业化、城镇化、城乡一体化，一个先决条件就是必须大力发展县域工业。发展县域经济要坚持工业化发展的目标，大力实施工业强县战略。要围绕农业上工业，大力发展农产品深度加工业、系列加工业，延长产业链，形成产业化。要尽快培育出一批加工规模大、产品系列化、品牌叫得响、市场占有率高的大型龙头企业。一个大型企业带动一个产业、活跃一方经济、富裕一方百姓，这也是实践证明了的“真经”。双城市一个雀巢公司每年纳税额就在两亿元以上，正在进行的四期扩建工程完成后，每年的纳税额将突破5亿元。克东县一个飞鹤乳业2007年产值就达11亿多元，上缴税金4000万元。勃利县利用当地煤炭资源丰富、采掘和洗选具备一定规模的优势，构建煤电化产业链。兰西县依托全国最大的亚麻交易市场，带动加工，形成基地，亚麻原料、亚麻纺织、亚麻编织等加工业竞相发展，建成了“一县一品”的亚麻产业集群。这些事例都说明，没有县域工业的发展，县域经济就很难强大起来，只有抓好县域工业，才能把县域经济搞活、搞大、搞强。

　　城镇化是构建城乡经济社会发展一体化新格局的重要载体和推动力量，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，就要把县城和中心镇作为联络城乡共同发展、一体发展的纽带，加快产业发展、加强基础设施建设，不断增强辐射、带动作用。要搞好城镇建设规划，按照城乡一体化发展的要求，从城镇区位、资源特点、功能定位和自然历史条件出发，科学规划，合理布局，分步实施，集中力量建成一批工业带动、资源开发、商贸流通、旅游度假等特色突出、各具优势、设施良好、功能完备、环境优美的小城镇群体，构筑以县城为龙头、中心镇为重点的新型城镇体系。要强化城镇产业支撑，注重把发展小城镇与产业发展、园区建设有机结合起来，同农村市场体系建设、农业产业化经营和社会化服务有机结合起来，引导鼓励各类企业向县城和重点中心城镇集中，形成城乡统筹、产业互动的格局。要大力发展商贸、旅游、餐饮、交通运输等第三产业，大力发展种子、农资、农机、防疫等农业服务业，建设一批有特色的区域性中心市场和知名的专业市场，做到服务农村、繁荣城镇。

　　要全力推进区域经济发展一体化。我省的垦区、油区、矿区、林区大多是相对独立的经济系统，但都与县（市）相邻相伴、共生共存，这既是我们的特色，也是以工促农、合作共建的优势。要坚持区域经济社会发展一体化发展原则，创新合作共建机制，加强在经济、社会、文化等方面的密切合作，实现资源共享、优势互补、产业互融、市场共兴。要搞好与垦区、油区、矿区、林区的合作共建。合作共建优势明显，前景广阔，是条好路，要坚定不移地走下去，并不断创造新的经验，争取更大的发展。

　　（作者吉炳轩：中共黑龙江省委书记） (来源：求是)