蔡昉：实现就业增长型的经济复苏

　　发生于欧美发达国家的金融危机，已经对我国的实体经济产生了明显的冲击。根据我们的粗略推算，在出口下降影响到2000余万农民工就业之外，城镇调查失业率很可能上涨了1个百分点，即从2007年的大约5%提高到2008年的6%。

此次经济危机的影响有以下显著特点：首先，由于在经济危机中，劳动密集型的外向型企业受到的冲击最大，而我国出口行业的增值率一直比较低，因此，危机对就业的伤害要大于对GDP的伤害；其次，受冲击的企业是吸纳农民工就业的主体，故农民工是遭受就业冲击最严重的群体；第三，以大学毕业生为代表的新增就业群体，将成为恢复就业工作中的难点。

　　目前，中央和地方政府已经出台很多具体的“保增长”措施，中央经济工作会议也明确提出 “实施更加积极的就业政策”。在上个世纪90年代末以来形成的积极就业政策基础上，实施更加积极的就业政策，就是要求把保增长、调结构和扩内需，更加紧密地与扩大就业结合起来。忽视就业增长的刺激经济方案，即使在短期内对GDP增长速度回升有所帮助，也会因未能刺激起居民消费需求，而使增长缺乏可持续性，因而难以消除此次危机产生的实质影响。我们建议，在具体落实投资计划中，更明确地考虑扩大就业的迫切需要，实施积极就业政策和扩大社会保障覆盖面并举，调整经济结构，完善刺激经济的方案，同时实现“保增长”与“促就业”的目标。通过就业创造型的经济复苏，有助于变危机为机遇，转变我国经济过度依赖投资推动的发展方式。

　　避免“无就业的复苏”

　　在市场经济条件下，经济的周期性波动是一个难以避免的经常性现象。一般来说，政府在应对经济危机时首先要关注的问题，就是尽可能解决经济危机造成的大范围失业。因为失业对人民群众的生活会造成直接影响，剧烈的外部冲击引起的群体性失业还会造成社会的不稳定。恢复经济的政策如果忽视就业增长，就容易造成所谓的“无就业的复苏”，其典型的特征就是经济增长率有所回升，但失业并没有减少。例如，美国经济在1990~1991年衰退之后，就经历了比较漫长的“无就业的复苏”。因此，尽管当时的经济增长率回升，大多数民众仍然觉得经济衰退在延续。直到90年代中期，就业形势好转，才实现真正的经济繁荣。

　　避免“无就业的复苏”，刺激经济发展的政策选择非常关键。对基础设施和产业链条比较长的资本密集型企业的投资，对于在短期内提振经济增长有非常明显的作用，但对于缓解就业压力的效果往往不甚明显，还会因为就业减少和收入下降伤害消费需求，使经济增长不能持续。目前中央政府安排的经济刺激计划，基础设施等领域的投资占主导，刺激消费和扩大就业的经济复苏急需地方政府和民间投资进行配套。

　　如果以“就业增长型复苏”为目标，刺激经济的计划就需要关注就业创造的主体和就业创造的主要方式。在包括我国在内的绝大多数经济体中，中小企业都是就业岗位的主要创造者。然而，中小企业的天然弱点就是抵抗风险的能力低，因此，在金融危机这样的外部冲击来临时，中小企业损失的就业岗位多。在已经出台经济刺激计划的基础上，仍有待进一步的配套措施，以加大对中小企业的扶持力度。即把扶持中小企业发展切实纳入经济刺激计划，综合利用财政和金融政策手段，实施更宽松的税收政策，采取放水养鱼的方式，为中小企业创造更好的生存环境，实现企业发展、就业增加、税收总量不减的多赢局面。在金融政策方面，应根据目前中小企业难以充分利用金融体系的特点，着眼于更具有针对性的融资方式，给予中小企业金融支持，特别是支持中西部地区对东部地区转移产业的承接。

　　出台直接和间接的消费刺激政策，可以减轻外部需求下降对我国经济的冲击，同时也有助于促进服务业的发展和劳动密集型制造业的稳定，继续扩大城乡就业。直接的消费刺激政策，主要是指增加居民收入的政策。目前出台的刺激经济的计划以投资为主，对直接增加居民可支配收入的作用有限。而且，大规模和集中的投资计划，往往只能增加少数群体的收入，容易扩大收入差距。目前，美国、日本和我国台湾省，都相继出台了直接瞄准公民个体的刺激消费计划。我们建议，及时评估和借鉴这些政策的积极效果，丰富我们刺激经济、扩大就业的政策手段。间接的刺激消费政策，主要是指解除中低收入消费者的后顾之忧，提升消费信心，如增加公共支出深化教育和提高社会保障水平和范围等。

　　瞄准青年就业群体

　　中央提出“实施更加积极的就业政策”，要求找出并瞄准那些受冲击最直接、就业和再就业最困难的群体。在遭遇“亚洲金融危机”时，政府通过实施积极的就业政策，有效地应对了以城镇职工大规模下岗为特征的失业冲击。因此，通过实施更积极的就业政策来应对此次影响更大的金融危机，无疑是十分正确的战略决策。在实施更积极的就业政策时，需要根据此次危机的特点，瞄准受冲击最大的青年劳动者群体，实行有针对性的政策举措。

　　此次危机所冲击的主要对象，是以农民工为主体的非正规就业群体。近年来，我国劳动力市场呈现出非正规化的趋势，据研究有30%到40%的劳动者采取灵活就业的方式。在城市就业的农民工灵活就业比例更高，其比例占农民工总量的近2/3，即约9000万人。然而，由于这一部分人很难在现行就业统计体系中反映，不仅他们失去就业岗位的严重程度容易被低估，他们被社会保险和就业扶助措施所覆盖的程度也很低。加上他们中的一些人在家乡已经没有承包土地，或者从未有过务农的经验，使他们在遭遇失业冲击时面临更大的就业困难和生活困难。

　　农民工就业地与户籍地分离的特点，特别增加了积极就业政策落实到他们头上的难度。较大的区域流动性，是农民工群体的突出特点，也导致他们在遭遇经济危机冲击时处于更不利的境地。目前，不仅雇主几乎不对他们的失业承担责任，一些农民工工作地的地方政府，也没有把外地农民工纳入积极就业政策的扶助目标群体。为此，我们建议中央和地方政府出台具体的政策措施，协调和统筹安排农民工的再就业问题，把这一群体有效地纳入积极就业政策的作用范围。

　　除了农民工之外，大学毕业生等新成长劳动者群体，也面临前所未有的就业困难。在正常的经济增长情况下，青年就业遇到的难度就比其他群体要大，失业率也更高。例如，2005年按照城镇调查失业率口径计算，16-24岁年龄组失业率与平均水平相比高83.7%。在经济增长减速、就业机会减少的情况下，即使一些企业有意愿不解雇现有员工，也会大幅度减少对新人的雇用。往年需要解决的就业人群中，各类毕业生占大约一半，2009年大学毕业生规模空前，他们在经济危机中将面临着最严峻的就业困难，各种扶助就业和创业的措施应该更加瞄准青年人。

　　对于个人来说，在经济危机时期，需要打破只愿意留在大城市，只想进机关和大企业的观念，而应该面向基层、农村和中西部地区。国家也应制订一些有效措施，提高艰苦地区的工作待遇，以及实施其他优惠政策。除了创造就业机会之外，各级政府和群众组织还应该提供多种扶助措施，鼓励和帮助他们积极创业。归根结底，农民工、大学生和复员军人的就业问题，就是青年就业问题。在许多发达国家，青年就业都是难度较大的，各国也都有一系列特殊的扶助措施，主要在于培训和职介等服务，以及金融扶助方面。

　　扩大教育、培训和社会保障面

　　把扩大教育和完善社会保障纳入积极就业政策的范围，是具有中国特色的成功经验。在经历20世纪90年代末亚洲金融危机和宏观经济低谷的时期，在有效治理失业和下岗问题的同时，以三条保障线为基础的城镇社会保障体系得以建立，教育事业特别是高等教育得到长足的发展。这一宝贵经验也应该借鉴来最大限度地化解当前危机造成的就业冲击。

　　历史上，严峻的经济危机往往是推进社会发展的重要机遇。许多国家都曾经在经济萧条时期，把深化教育、加强培训和扩大社会保障覆盖面，作为应对危机的重要手段。例如，上个世纪30年代的美国经济大萧条，直接导致了美国教育总规模的扩大和社会保障体系的建立。最近，美国也在就全民医疗保险进行热烈的讨论。我国在应对亚洲金融危机时也有类似的成功经验。我们建议，尽快推出与劳动力市场结合更加紧密的深化教育措施，以及扩大社会保障覆盖面的措施。特别是鉴于此次危机影响农民工的就业最甚，把目前应用于城市的教育、培训和社会保障延伸到农村，将有助于奠定我国未来的社会发展主要框架，实现公共服务的城乡统筹。

　　首先，在教育、卫生、养老保障等民生领域有重大突破，将有助于解除居民消费的后顾之忧，提振消费信心，不仅有刺激经济的短期效果，也有完善社会保护和公共服务体系的长期效应。例如，扩大社会保障覆盖面就会刺激低收入群体的消费。我们的粗略估算表明，把收入最低的1/5城镇居民（2007年约1.18亿人）的养老、医疗和失业等社会保险多覆盖一项，他们每年增加的消费支出总额就可以达到100亿元。如果把社会保障延伸到农村，所产生的刺激消费效果将更加明显。由于扩大社会保障所引发的消费主要是低收入群体的低端商品消费，恰恰是我国出口市场遭受冲击比较大的部分，因此，通过扩大社会保障刺激消费，不仅可以改善民生，也有利于启动因出口下降所闲置的生产能力。

　　其次，在经济危机时期，由于劳动力市场上缺乏就业岗位，劳动者此时接受更多的教育和培训，恰好处于一个机会成本比较低的时机。普通教育、职业教育和与特殊就业类型相关的职业培训，都可以大大有助于劳动者寻找工作。同时，增加青年人的在学时间还可以延缓劳动者进入劳动力市场，从宏观上缓解就业压力。作为青年人的新成长劳动力，如果能够抓住这个机会改善自身的教育水平和劳动技能，增加人力资本储备，当经济繁荣来临时就可以大显身手。

　　第三，扩大教育、培训和社会保障的总规模，需要公共财政在支出中承担更大责任，这也是积极财政政策的题中应有之义。由于近年来劳动力成本提高较快，对劳动密集型企业影响很大。根据调研，部分企业开工不足是因为劳动力成本较高，不敢再接来自国外的定单。针对目前的形势，有关部门已经及时做出反应，出台了诸如缓调最低工资标准和困难企业缓缴社会保险费等措施。鉴于在经济危机时期，全民教育、培训和社会保障的外部性进一步提高，公共财政承担更大的支出责任，不仅可以减轻企业负担，改善企业生存环境、稳定企业和投资者对未来的预期，还可以减轻家庭和个人的负担，刺激居民消费需求，增强人民福利的稳定性和消费者的预期。此外，有更多的企业得以生存，国家税收的税基也可以不断扩大，在共赢的前提下实现就业增长型的经济复苏。