2000亿元地方债曲线放行由中央分配并代为发行

　　2009年春，地方政府债券曲线放行。

　　本报获悉，根据国务院下发的一份通知，2009年地方政府债券发行规模为2000亿元，各省区将在全国两会前上报拟发行数量，由中央分配并代为发行。

　　国务院文件明确，地方政府债券用于地方公益性项目。这可能部分填补地方投资资金空白。

　　去年末，中央政府出台4万亿投资计划，地方陆续公布的投资规模超过20万亿元，项目资金来源成为关键。此后，放行地方债的呼声日高。中央政府曾表示将适当向地方提供国债转贷资金。

　　地方财政部门人士预期，规范地方政府债务的相关法规有望在年内推出，此后地方政府可能获准自行发债。

　　地方债曲线放行

　　春节后刚一上班，各省区财政部门陆续收到了财政部的一份通知，要求地方政府上报2009年所需地方政府债券规模。

　　春节前，《国务院关于2009年地方政府债券有关问题的通知》就已下发地方财政厅和发改委。这是国务院第一份以“地方政府债券”为名的通知文件。

　　国务院的通知规定，地方政府债券由中央代理发行，中央代办还本付息和发行费，本金利息和发行费最终均由地方政府承担。还款方式为，年终结算的时候从地方政府财政专户中扣减。地方债暂定期限为3年，发行规模为2000亿元，用于公益性项目建设。

　　宁夏上报了60亿元地方政府债券规模。宁夏财政部门的官员说，他们申请的地方政府债券主要解决中央项目的地方配套部分，“我们现在愁的就是地方配套这部分”。

　　这也正是地方政府债得以快速放行的原因之一。去年末，中央政府出台4万亿投资计划，其中中央配套资金为1.18万亿元，剩余资金来源于地方配套和社会资金。不过，据不完全统计，至今地方陆续公布的投资计划总额已经超过20万亿元。

　　资金成为关键。由于去年四季度经济增长率下滑至6.8%，地方财政收入大减。去年召开的全国发展改革工作会议上，就有地方省份向国家发改委反映了配套资金不足的问题，想多争取一些中央资金。

　　2000亿怎么分

　　问题是，僧多粥少，2000亿地方政府债券如何分配？

　　本报获悉，就此问题，财政部曾组织地方财政厅进行过数次讨论。在2008年12月底的一次讨论中，财政部曾提出，债券分配应该主要以偿债能力为依据，不过一些省区并不认同这样的分配依据，他们认为，这只能使东西部财力差距变得更大。这些省区希望一方面根据财力状况，另一方面根据地方发展需要分配。还有一些省区则建议按项目分配。

　　一位地方财政厅官员说，最终国务院文件列了三个条件：首先是根据中央投资项目的地方配套规模；其次是地方项目建设需求；最后一项则是地方政府的偿债能力。

　　但该官员说，起决定因素的应该是第三条，即地方政府的偿债能力。

　　“现在地方项目资金需求那么大，如果不用偿债能力约束的话，到期时将出现无法还款的现象。”上述官员说。

　　目前地方债的利率和发行费还没有明确。一位地方财政厅官员称：“这个地方债形式上像记账式国债，记账式国债发行后可以流通，所以我估计利率不会太低，发行费也由我们出，这个地方债的成本不会小。”

　　一些地方政府官员表示，如果地方政府能做好与金融机构的贷款协议平台，可能其筹资成本会小于地方政府债券。分析人士认为，在东部沿海地区，如果一些省区融资渠道比较宽，也可以不申请地方政府债券。

　　据悉，全国两会之前，关于地方政府债券的利率、发行费以及各省区市的具体数字将会审批下来。“再迟今年的事情就做不了了。现在中央第二批1300亿的投资资金已经陆续下拨地方，其配套资金需要马上跟上，所以在两会前一定要拍板了。”一位地方财政官员说。此前，中央政府一直表示将以国债转贷的方式给地方以资金支持，最终却转为中央代发地方债，财政部门的人士称，这主要是考虑推进《地方政府债务管理暂行条例》。

　　此次国务院的通知只适用于2009年，明年是否仍然采取中央代发地方债的方式尚不明朗。不过，财政部条法司已将《关于加强地方政府债务管理暂行条例》列入2009年立法计划中。

　　一些地方的财政官员预期，这份文件很有可能在今年推出，《条例》出台，意味着地方政府将获准自行发债。

　　《预算法》第28条明文规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，这也是地方政府一直不能自行发债的原因之一。

　　在地方政府是否可以发债的问题上争议一直存在。近年开始趋于统一，支持地方发债，但担忧并没有减少。

　　有报道显示，截至2007年底，中国地方政府性债务总额仍达到40000多亿元，这里不包括隐性债务。有专家担忧地方债可能成为中国经济最大的潜在风险。

　　地方政府债务主要由地方政府以政府或单位名义举借的外国政府贷款、亚洲开发银行贷款、国际农发基金贷款、国债转贷资金、国内金融机构贷款及中央专项贷款等构成。今后地方政府债券将成为地方债务的构成部分，甚至将逐渐成为主要债务。

　　地方政府在过去禁止举债的情况下已背上了巨额的债务，地方债放行后，地方政府有多大的自制力控制发债规模和债券使用用途？这也是为何此次既要放行地方债，又要中央代发的原因。

　　从2008年开始，地方政府债务进入还款高峰期，贷款投资的项目大多为公益项目，没有经济效益，还款压力骤然增加。以河南省焦作市为例，焦作市本级每年由财政归还的债务本息近3亿元。在这样的背景下，如果允许地方发债会怎样？

　　“这几年关于地方政府债务的研究和呼吁，主要目的不是为了做到地方政府零债务，而是通过允许地方政府发债，把显性和隐性债务更透明地管理起来，防范风险。”中国社会科学院财贸所研究员杨志勇说。

　　正在制订中的《条例》因此被认为是“国务院的另行规定”。

　　监督问题

　　国务院下发的通知明确要求，地方债要经过地方人大通过，并做预算调整。一位地方财政官员说，这笔收入在收入中反映，在项目支出中列入，不做赤字，因为地方政府不允许有赤字。

　　1997、1998年国债转贷资金均未列入预算管理，只是在事后由审计署进行国债项目审计。

　　今年1月6日，财政部预算司召集各省预算处长对《地方政府债务预算管理办法》进行了讨论。财政部要求地方政府将今年中央代发地方债纳入预算。但会上各省普遍认为，列入2009年预算恐怕来不及，当时地方预算已经编制基本结束，但地方债具体数额还未确定。

　　国家审计署审计长刘家义近日也强调，地方债管理不能走1997年未纳入预算管理的老路，而应将地方政府的“内债”和“外债”统筹纳入地方财政预算进行管理。

　　过去几年，财政部曾要求部分省市编制复式预算，包括政府债务预算，但少有省市响应。各省对政府债务怎么编预算意见都不一样，“既然做预算，就要通过人大来批，批了这个债务约束性又不像一般预算约束性那么强，在执行过程中可能比一般预算执行起来难度大。”一位地方财政官员说。