中央两年补贴80多亿保费 旱情中却鲜见保险身影

　　中央两年补贴80多亿保费 旱情中却鲜见保险身影

　　政策性农业险为何不保旱灾？

　　为了支持农业发展，减轻农民因自然灾害造成的损失，自2007年起，我国开始推行由中央财政支持的政策性农业保险，保险金额由中央财政、地方财政和农户共同承担。

2007年和2008年，中央财政共安排80多亿元健全农业保险保费补贴制度。

　　但谁能想到，这一全国上下叫好的政策却在岁末年初的特大旱灾面前陷入尴尬境地。人们发现，在50年一遇且多省同时受灾的特大旱灾面前，农民们并没享受到政策性农业保险的雨露。因为在十多个遭受旱灾的省（市、区）中，只有安徽省明确将旱灾列为政策性农业保险的保险责任，而其产生的旱灾赔付款目前也只有区区2.4万元。明明是惠农政策，为什么在旱灾面前未起惠农之效？政策性农业险不保旱灾的真正原因是什么？

　　部分省份旱灾统计

　　河南省：

　　小麦受旱面积近5000万亩，占总数的63.1%，其中超过360万亩出现黄苗，有40万亩出现枯苗死苗现象；

　　安徽省：

　　麦田受旱面积达2417万亩，其中严重受旱面积1200多万亩，有90万亩出现点片死苗现象；

　　山东省：

　　农田受旱面积达2030万亩，重旱1000万亩；

　　河北省：

　　耕地受旱面积达3500万亩，其中小麦面积达1500万亩，400万亩冬小麦受旱严重；

　　山西省：

　　受旱面积已达3274.4万亩，其中农作物受旱面积818.45万亩，严重受旱面积230万亩；

　　甘肃省：

　　重旱面积达到6930万亩；

　　湖北省：

　　农业干旱面积已达80万亩。

　　特大旱灾鲜见保险公司露面

　　这是继去年南方特大雪灾、‘5·12’汶川大地震之后的又一场特大自然灾害。前两次自然灾害，都活跃着保险公司的身影，为什么这次却少有保险公司问津？

　　久旱逢甘霖。2月12日，一场久违的小雨对北方干旱重灾区进行零星点缀，虽然旱情在局部地区稍稍得以缓解，但由于降水较少，仍继续危及农作物的种植与生长。

　　2008年冬到2009年初春，我国北方超过3亿亩耕地被干旱所肆虐，其中重旱4996万亩。这是北方冬麦区30年一遇、小麦主产区50年一遇之特大旱灾……仅中国夏粮的主产区、黄河流域的河南、山东等省就有1.5亿亩农田干旱，其中重旱4879万亩，干枯394万亩！中央财政也紧急分批下拨共计4亿元用于特大抗旱补助及农业生产救灾，提前发放农资综合补贴和粮食直补资金867亿元。今年国家还拿出100亿元用于农业机械补贴，将小麦最低收购价每斤提高0.1元。

　　继去年春节南方特大雪灾、“5·12”汶川大地震之后，又一场特大自然灾害席卷中华大地。回想前两次自然灾害，都有诸多保险公司活跃的影子，现在不禁让人质疑，同为天灾，为什么这次却少有保险公司问津？

　　旱灾损失大令险企望而生畏

　　据统计，从1997-2006年，旱灾对农业的影响占所有灾害影响的54%，属于频繁发生的自然灾害。这种‘大概率’事件，违背了保险承保‘小概率’事件的原理，绝大多数险企都没将旱灾列入保险责任范围。

　　关注农业并了解保险的人，在看到如此严重的自然灾害，不禁会说，都说保险是生活的一部分，若农户承保了发生风险后保险会进行补偿，那针对当前的旱灾，农业保险能赔付多少？

　　记者采访了多家农业险企的工作人员后发现，在超过40家的财险公司中，仅有人保财险、中华联合财险、安信农业、安华农业、国元农业、阳光农业等为数不多的保险公司开展农业保险业务，而且多数保险公司明确表示在自然灾害损失险中，旱灾并没有被列入保险责任范围之内。

　　在全国受灾最严重的河南省，记者了解到，人保财险在郑州目前只有养殖业保险。人保财险山东分公司工作人员告诉记者，目前在山东承保的农作物包括小麦、玉米、棉花、蔬菜、水果等，承保责任包括涝灾、暴风、暴雨、冻灾、火灾等自然灾害，但明确表示并不对旱灾赔付。

　　保险业内人士告诉记者，全国各地都有与当地实际情况相适应的农业保险政策，保险公司都会在政策允许的范围内确定承保责任。例如，在河北省只有中华联合财险与人保财险两家保险公司，两家保险公司的保险条款较为一致，都属当地统一的政策性农业保险条款。上述人士告诉记者，因为国家要付80%的保费，所以要严格按照政策来执行，公司无权私自扩大承保范围和保险责任范围。

　　在采访过程中，记者了解到，在参与政策性农业保险的保险公司中，仅阳光农业相互保险公司（以下简称“阳光农业”）明确表示，其农业保险责任包括旱灾，但是对这次旱灾不存在赔付问题。阳光农业的工作人员解释，在阳光农业推出的自然灾害损失保险中，旱灾属赔付率最高的一类责任。不过这次旱灾不会赔付，因为现在黑龙江省并不属种植季节。

　　面对当前的旱灾，农业保险不能赔付，使得投保农户有些茫然。首都经济贸易大学教授庹国柱表示，保险承保的应当属小概率事件，即用多数人的钱来保障少数人家的农作物出险。据统计，从1997-2006年，旱灾对农业的影响占所有灾害影响的54%，属于频繁发生的自然灾害。如果按商业化的保险费率来厘定保费，将会很昂贵，农民交不起；如果制定农民能接受的保险费率，保险公司又赔不起。因此，长期以来，旱灾游离于农业保险的保险责任范围之外。

　　受灾地仅安徽政策性农业险保旱灾

　　2006年颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》为农业保险的发展指出方向，可在因地制宜的执行过程中大多地方都很默契地排除了‘旱灾责任’，只有安徽硕果仅存。

　　其实，全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度，早在1938年，美国在第一部《联邦农作物保险法》诞生后，就明确提出“保险范围包括旱涝、作物病虫害等自然灾害”。

　　为了最大限度地保护农民种粮积极性，自2007年起，我国开始推行由中央财政支持的政策性农业保险，保险金额由中央财政、地方财政和农户共同承担。2008年，由中央财政安排60.5亿元（2007年中央财政斥资的3倍）健全农业保险保费补贴制度，试点工作已由6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。在这一优惠政策的鼓励、支持和推动下，2008年我国农业保险实现原保险保费收入110.7亿元，比上年增长1.1倍。农业保险赔款69亿元，增长1.1倍，受益农户1098.7万户次。

　　政策性农业保险起步虽晚，但速度奇快，体现了国家支持“三农”的一大成效。这一全国上下叫好的政策却在岁末年初的旱灾发生时陷入了尴尬境地。在十多个受旱灾重创的省（市、区）中，除安徽省政府在2008年下发的《关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》中明确提出“种植业保险责任为人力无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等，对投保农作物造成的损失”，其他省（市、区）均未涉猎。

　　记者在采访过程中发现，南方地区考虑到雨水较多，重点预防涝灾以及暴风暴雨等自然灾害，并未考虑旱灾风险；北方水利设施较完善的地区也没有将旱灾列入保险责任。如北京保监局相关负责人就表示，北京气候条件虽然较干旱，但由于北京市政府引导建设都市现代型农业，对农业基础设施、农田水利设施建设投入较大，种植业主要通过采用节水新技术和发展喷灌、管灌等经济化、科技化管理措施，基本解决农业用水问题，已摆脱了农业生产靠天吃饭的局面。因此，旱灾并不是北京地区农作物面临的主要风险。

　　但这并不是其他省份政策执行过程中避开旱灾责任的理由。例如宁夏政府在制定发展农业保险实施意见时，只对日光温棚进行投保补贴，同时将旱田与旱灾排除在外。

　　中央财经大学保险系教授郭丽军表示，旱灾存在系统性风险，发生的面积往往较广，对整个农业造成的损失较大，各地政府在实施保费补贴时，会考虑自身的财政实力。不过，现在该是各地政府追悔莫及的时候了，为了应对旱灾，各地政府可能不得不掏出比保险补贴更多的补贴来安抚农民。

　　十多亿元损失目前只赔付2.4万元

　　截止到昨日，安徽全省因干旱造成农业直接损失已近16亿元。与之相比，2.4万元的赔付显得杯水车薪。面对灾情，绝大多数投保农户只能望‘险’兴叹。

　　目前，在政策性农业保险中明确将旱灾列为保险责任的安徽省，国元农业保险公司已按104元/亩的保险赔偿标准将2.4万元的赔付款发放至50多位受灾农户手中。据了解，安徽省政府规定，小麦保险保费10.4元/亩，其中农民只需承担2.08元/亩，其余的由政府承担。如亩产绝收，在苗期受灾农户可获104元/亩的保险赔款，成熟期绝收可以获260元/亩，部分损失的，将在小麦成熟时测算差额损失，确定保险赔偿金额。

　　阳光农业相关工作人员告诉记者，公司在黑龙江省当地对旱灾赔付时会根据实际情况制定相应的标准，确定保额、保费与赔付额之间的关系。例如，水田保额为300元/亩，旱田保额为200元/亩，赔付额将按保额的50%计，水田赔付150元/亩，旱田赔付100元/亩。同样，所收取的保费也不同，如以旱田保额200元/亩计算，保费约20元。在所缴保费中，政府补贴60%-80%，剩余保费由农户自己出资。在核赔过程中，衡量农作物是否减少的标准主要依据当地农作物多年的平均产量。据了解，2008年阳光农业对遭受旱灾的农户赔付款约为3亿元。

　　若以阳光农业保险在黑龙江地区承保时的保费（20元/亩）、保额（200元/亩）以及赔付额（100元/亩）计算，当前受旱灾威胁最严重的近5000万亩农田所需缴纳保费共计10亿元，其中政府补贴保费8亿元（占80%），农户缴费2亿元（占20%），农户每亩缴费4元，共实现赔付可达50亿元。

　　可见，如果发生旱灾，政府能以较少的补贴给投保农户换来最大的实惠，同时也缓解了政府、农户的压力，发挥农业险企在应对风险时的经济补偿作用。

　　现在，与夏粮主产区本可获得50亿元的赔付款相比，国元农业2.4万元的赔付几近于零。绝大多数投保农户面对当前旱情，只能望“险”兴叹了。

　　农业保险粗放发展细节欠佳

　　政府在加大政策支持的同时，也需将更多的险企吸引到服务三农中去。农业险企在做好核保、核赔的同时，也需与农户、农业主管部门合作，不断扩大承保范围，并掌握各种农科技术，在灾害来临时做好抗灾工作。

　　我国政策性农业保险试点工作在2004年起步，但发展速度很快，2008年原保费收入比2007年增长一倍。在保费收入快速增长的同时，在完善赔付率、承保品种和建立巨灾基金等方面却与发达国家差距甚大。

　　例如，2008年发生的南方雪灾，造成直接经济损失为1516.5亿元，保险赔付仅42.9亿元，占比2.8%，其中农业保险赔付6629.6万元，占比农业损失不足4%。在此之前，1995年到2004年间，美国农险平均赔付率高达95%，2005年美国卡特里娜飓风后，保险赔付达到了其直接经济损失的50%。

　　在承保品种方面，我国从2007年开始推行由中央财政支持的政策性农业保险，保险金额由中央财政、地方财政和农户共同承担，初期有玉米、水稻、小麦、棉花、大豆等5个品种。2008年，这一政策性农业保险试点已由6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团，并增加了花生、油菜，使承保品种达到7个，与美国承保超过100个品种相比实在悬殊至极。

　　此外，全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度，绝大多数国家都已建立了巨灾保险基金，而我国仅有江苏、山东等少数几个省已建或在建农业巨灾风险准备金。

　　有关专家表示，当前政策性农业保险发展非常不足，需要不断摸索总结，更需大量借鉴发达国家的农业保险发展模式。

　　完善农业险需要三管齐下

　　农业保险不断完善，需要得到政府部门的大力支持，需要政府与险企合作、险企与农户沟通，让更多有能力的险企参与承保农业保险，并提高农户的保险意识与投保积极性。

　　北京保监局财险部门负责人表示，农业保险的承保与理赔和其他商业保险相比难度较大，比如核保，由于种植业保险承保标的范围较大（如农田、果树林），核保时承保标的难以精确测量，有时还存在农户的道德风险；再如定损，由于各种农作物生长特点不同，损失原因、损失程度的确定需要由专业人才提供技术支持。

　　自然灾害往往对农作物的危害较大，较高的赔付与较低的保费收入会增加险企的偿付压力。郭丽军表示，加强农业保险发展，尤其是扩大保险责任范围，对出险概率较高的旱灾进行赔付，离不开各地政府的大力支持。

　　保费补贴是一种支持，允许更多的保险公司承保政策性农业保险也是一种政策支持。据有关资料显示，目前在美国经政府认证具备农险经营资格的保险公司近20家。安信农业相关人士表示，保险公司不能随意涉猎农业保险，也不能随意扩大承保范围和保险责任。有关专家表示，推广农业保险，需要政府的支持，更需要众多保险公司参与承保，其中也包括联合承保和再保险承保，这样才会有效分散保险公司的风险，同时，需要尽快建立农业巨灾保险基金，提高应对巨灾损失的能力。

　　在贯彻执行农业保险政策时，农业险企也不能一味地成为执行者，需要完善核保、核赔等各个环节的工作，使核定损失更加科学，有效减少道德风险的发生，同时，需要不断扩大承保范围。

　　提高农户的保险意识和投保积极性是最根本的。专家表示，国外很多农业政策值得各地政策在制定具体措施时借鉴。例如，政府有意适当降低直接救灾拨款数，给予农户一些投保优惠政策，如农产品价格提高、低息贷款等来鼓励农户投保积极性。并在风险到来时，不失时机地宣传保险，提高农民的投保意识。

　　相关链接

　　政策性农业保险

　　政策性农业保险，是指保险公司开展的由政府提供保费补贴的特定农作物、特定养殖品种的保险。

　　其具有四项特征：一是政府引导。运用财政补贴等手段，发挥政府推动作用，引导和鼓励农户、种养大户、龙头企业和农村经济合作组织参加保险；二是市场运作。发挥保险机构风险控制优势，积极运用市场化手段，防范和化解农业生产风险；三是自主自愿。在做好宣传的前提下，农户自愿参保，不搞强制保险；四是协同推进。各级政府和财政、农业、保监、宣传、水利、气象、民政等部门协力推进，在承保、查勘、定损、理赔、防灾防损等方面给予积极支持。