1月底至2月初连续曝出的华尔街“分红门”和接受联邦政府援助的金融公司仍然挥金如土的消息，让越来越多的美国民众看到了政府突击性花钱存在的巨大漏洞，从而不断置疑：该如何保证数万亿美元的经济刺激及金融救援资金得到有效使用而不会流入少数人的腰包
□ 本刊记者 | 张由存
2月3日，美国内华达州拉斯维加斯会展和观光局官方网站上的一则消息引起了美国舆论一片哗然：2008年10月接受了联邦政府250亿美元援助的富国银行（Wells Fargo Bank）准备组织国内信贷部的高级职员到拉斯维加斯度假，已从全球最豪华的赌场式酒店稳赢酒店（Wynn Hotel，又译永利酒店）和安可酒店（Encore Hotel）预定了2月6日~17日的客房。
刺激方案，让人想起“9·11”
2月2日，18个州的州长（4个共和党人，14个民主党人）联名致函奥巴马，希望国会两院尽快消除分歧，通过奥巴马政府提出的“美国经济复兴法案”（American Recovery and Reinvestment Act，ARRA），“支持联邦政府临时发挥更大的作用，加大对公立教育、医疗卫生和公共基础设施的投入，创造和保留工作机会……我们期望和国会及你的政府共同提出一项经济复苏建议，确保联邦政府的资金尽可能快速而有效地对我们州发挥作用”。
2月4日下午，白宫适时公布了一份长达102页的报告，报告详细列举了“美国经济复兴法案”可能给各州带来的影响，包括创造数万个工作岗位、数百万家庭每年可享受1000美元的减税、上万个大学生家庭可得到2500美元的退税、数百万家庭可享受每月100美元的额外失业保险、升级学校教学设备、翻番新能源生产能力、数百万家庭可享受到更好更廉价的医疗服务、交通运输系统能获得20世纪50年代以来最大规模的投资，等等。
奥巴马政府推出的突击性花钱方案很容易让人联想到“9·11”之后的反恐支出和卡特莉纳飓风之后的重建花销。直到布什离开白宫，仍无法摆脱数十亿美元糊涂账的纠缠。
2001年“9·11”之后，布什政府追加聘用了一批民用机场护卫员，费用陡然增加了6倍以上（从1.04亿美元增加到7.41亿美元）。但事后审计人员发现，当时负责招聘的官员存在严重违背联邦防欺诈和弄权法规的行为，比如面试场所选择了五星级度假酒店，花1180美元买20加仑星巴克咖啡，花1540美元租用酒店的电路延长线，支付给演出策划公司负责人的薪酬竟高达每月60万美元。面对审计人员的追问，国土安全部官员被迫承认，招聘过程中的确存在3.43亿美元的开支是没有书面备案的，而出现疏漏的主要原因是形势急迫、时间太紧。
2005年卡特莉纳飓风过后，布什政府紧急发布了价值超过100亿美元的合同，但事后调查发现，只有30%的合同是经过完全公开招标的，价值27亿美元的拖车和活动板房采购合同几乎没有经过任何招标，最后约6%的拖车从来没有使用过，另有约28.3%的拖车被当做废铁卖了。“过度开支是常有的事，纳税人数十亿美元的钱被浪费掉了。”2007年，国会发布的一份研究报告说，“造成上述问题的原因是多方面的，包括计划不周、暗箱操作、滥用合同弹性、监管不力和腐败。”
“政府突击性花钱与有效用钱，几乎是鱼和熊掌，不能兼得。”2005年卡特莉纳飓风之后便开始研究危机花销的乔治·梅森大学高级研究员艾琳·诺克罗斯（Eileen Norcross）分析认为，“没办法两全，必须作出选择。”
艾琳·诺克罗斯得出上述结论的基本依据之一是，监管力量的增速永远赶不上政府采购规模的增速，监管漏洞是不可避免的，而且会越来越大。从克林顿执政开始，美国政府所需的技术、人力和别的服务越来越依靠私有部门，因而政府提供的外包合同的价值和复杂性越来越高，与之形成鲜明对照的则是自20世纪90年代以来政府监管力量的不断萎缩（以2000年以后为例，八年间，政府采购花销增加了155%，达到了5320亿美元，而监管投入只增长了约10%)，所以，克林顿和布什执政期间，因为政府采购引发的问题愈演愈烈。
不要说与克林顿政府相比，即便与卷入了两场战争及一次大规模灾后重建的布什政府相比，奥巴马政府的采购规模翻番几乎是可以肯定，仅已签署生效的经济刺激计划和拟议中的金融救援计划所包含的政府采购规模，就已经超过了布什政府八年间政府采购规模的总和。所以，已有政府采购专家指出，即便奥巴马政府期望政府采购的开支能够有效、透明，而且政府发包人员确实能廉洁奉公，要求现有的2.9万名联邦政府民用项目发包人员监管好经济刺激计划所包含的政府采购合同亦是不现实的，毕竟他们负责发包和监管的服务，绝不像买几支铅笔和几张桌椅那样简单。“联邦及各州政府会发现，要对现有项目的突击式开支进行适当的管理和监管是很困难的事情。”国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）发布的一份分析报告预言。
增加人手， 不如采用固定总价合同？
实际上，自从奥巴马当选总统，提出大规模经济刺激方案以来，如何防止刺激资金不被滥用甚至流入少数人腰包就一直是朝野关注的焦点之一。
密苏里州民主党参议员克莱尔·麦克卡斯基尔（Claire McCaskill）是奥巴马经济刺激方案的坚定支持者。她从不回避政府突击性花钱可能导致的监管漏洞问题。她提出的解决办法是，补充人手，加大对签约、调查、审计和信息搜集的人力投入。“我们必须补充信息搜集人员和加强对检察官的支持，否则政府公共开支的有效性是不能得到保证的。”她说，“奥巴马经济刺激方案所涉及的资金不是一笔小数目，如果使用不当，最终实际花费会远远超出应该的数目。”
白宫女发言人詹妮弗·帕萨基上任不足一月，就已被多次问及刺激资金的监管问题了。她始终没有给出具体的答案，只是说：“我们正和国会一起想办法，补充项目管理人员，努力确保资金的发放高速、合理，而且对立项决策进行充分的监管。”
但是，单纯加大人力和物力投入的办法遭到了正反两方的批评。支持者认为，国会两院提议增加的监管预算远远不能满足实际需要，比如检察官被要求担负5000多亿美元资金、数百万承包合同的新监管任务，而两院提议追加给检察部门的拨款仅有2亿美元，根本覆盖不了新增任务的开支；而反对者则认为，政府公共开支的效用不能单纯用投入产出比来进行考评，而项目的确立、合同的签订、项目的执行、成果的验收又是一个非常复杂的过程，出资人、经办人、承包人、分包人之间永远存在信息不对称的问题，无论增加多大的人力、物力投入，政府监管机构始终无法准确掌握各个环节的实际操作及资金的实际使用情况，因而最多只能缩小环节操作和资金使用的漏洞，而不能完全堵上漏洞。
另外一个不可忽视的问题是，突然要求大规模增加合同监管人手，对美国的人才资源的确是一个不小的考验。不少专家提出，姑且不论联邦政府尚未找到一套系统的办法来弄清楚究竟需要签订多少合同、又有多少合同得到了执行，就算找到办法弄清楚了，要找到足够多的专业人员对项目发包及合同执行情况进行监管，从而防止刺激资金流入错误的人手里，亦是一件几乎不能实现的事情。肯特·古杰尔曾供职联邦采购部门四十余年，目前正给政府官员讲授政府采购课程。他认为，联邦采购系统最近几年出现的问题特别多，最大的问题就是“人力资本危机”，受过专业培训的合同管理人才极度缺乏。
所以，为了确保刺激资金得到合理有效的使用，不少议员和专家建议，严格按照联邦采购条例（federal acquisition regulations），尽可能采用“固定总价合同”（固定总价合同是一种以一次包死的总价委托,除非设计出现重大变更,一般不会因环境的变化和工程量增减而调整价格的工程承发包合同。固定总价合同对发包方来说，最大的好处是能有效控制成本）。最近几年，越来越多的政府采购之所以抛弃固定总价合同而采用可调总价合同，一个重要的原因是采购官员能从中获益。格兰特·桑顿咨询公司发布的一项调查报告显示，政府采购官员从“可偿还成本交易”中获取的收益占到了他们总收入的45%。可调总价合同给了政府和承包商更多的弹性，但缺乏专业的合同监管，往往会导致成本上升。特别是紧急发包项目，因为没有充分的时间对各项成本进行准确的评估，固定总价合同对发包方更有利。肯特·古杰尔以一个政府采购资深专家的身份证实说，从找到一家资质较好的公司到签订固定总价合同，一般最多只要180天，正好符合奥巴马提出的基础设施、学校和公园等可以创造大量就业岗位的公共工程需90～120天内开工的要求。
投资总监，实际效用几何
面对各方的质疑和建议，奥巴马及支持刺激方案的州迅速做出了正面回应。
2月11日上午，当时国会参众两院已基本就刺激方案达成一致，联邦政府的工作重点开始从推动方案通过转向方案执行。奥巴马来到弗吉尼亚州斯普林菲尔德市近郊的一处建筑工地，当着几百名建筑工人的面说：“我知道不少人担心我们不能对‘庞大的’计划进行更有效的监管，从而无法保证资金使用的透明性，他们认为我们推出的计划太过庞大，不可能得到充分有效的执行。我理解他们的关切，但是我坚信我们能做得比别人更好。作为总统，我期待你们的评判，而且应该以计划的实施结果作为评判的依据。我们会做出空前的努力，以保证纳税人的每分钱发挥最大的效用和用到该用的地方。”奥巴马承诺，他准备任命一个监察委员会，专门负责监管和适时调整联邦开支，防止“浪费、欺诈和滥用”。
设立专门机构监管刺激资金使用情况的做法得到了多数州的支持。就在奥巴马访问斯普林菲尔德当天，马萨诸塞州州长德瓦尔·帕特里克（Deval Patric）公布了一项最新任命，56岁的资深地产开发服务商杰弗里·西蒙（Jeffrey A. Simon）正式受命出任该州新设立的基础设施投资总管一职。帕特里克出席当天的新闻发布会时说，西蒙的职责就是负责筛选急需开工的项目，确定哪些项目可以创造尽可能多的就业岗位，又有哪些项目可以对本州经济产生长期可持续的影响。“刺激投资可以重建马萨诸塞州和帮助人们找回工作机会。”帕特里克说，“杰弗里·西蒙的工作就是要确保资金得到正确的使用，而且保证资金的使用透明、可查。”
马萨诸塞只是最先成立刺激投资监管机构的16个州之一。截至2月10日，已有加利福尼亚、佛蒙特、明尼苏达等3个共和党执政的州和亚利桑那、缅因、威斯康星、堪萨斯、俄亥俄、密苏里等12个民主党执政的州设立了“刺激投资总监”或责任委员会。虽然各州设立的刺激投资监管机构形式各异，职责不尽相同，但它们的核心职责是，同市、州政府和社会、商业团体一道，共同确保项目的选择能以公平、公开的方式进行，从而保证得到联邦政府资助。比如，卡萨斯州州长凯思琳·塞别里乌斯亲自领导了一个由州政府官员和州议会领导人组成的工作小组，共同讨论工程立项问题；密苏里州州长杰伊·尼克松任命了一个由26人组成的“经济刺激协调委员会”；佛蒙特州州长吉姆·道格拉斯下令成立了一个“佛蒙特联邦复兴办公室”，“以期尽快完成联邦政府资助工程的发包工作”；阿诺德·施瓦辛格主政的加利福尼亚州则“全官动员”，设立了萨克拉门托和华盛顿两个办公室，两个办公室之间随时通气，对工程执行情况保持不间断的监控。
但是，国会监察委员会2月6日发布的一份调研报告不由得令公众对各级监管机构究竟能发挥多大作用产生了怀疑。国会监察委员会发布的调研报告说，2008年秋天的金融救援行动中，布什政府多支付了几百亿美元给受援金融公司，尽管监察委员会从未放松对财政部开支的监管。监察委员会共调查了10笔交易，最后分析发现，财政部用纳税人的钱至少向10家金融公司多支付了625亿美元。据此类推，300多家受援金融公司至少获得了超出他们当时资产价值780亿美元的变相补贴。
多出部分的支出是如何产生的呢？以美国国际集团（AIG）的交易为例。2008年12月，监察委员会曾向财政部询问购买美国国际集团资产的情况，财政部给出的回答是，政府购买的首选股价格“相当或接近股票票面价值”。但实际上，当时美国国际集团的股票价格已经大大跌破票面价值，因而财政部花400亿美元购得的资产实际上只值148亿美元。“出现价差是可以理解的，没有人能够奢望你支付的价格就恰恰是你所购商品的实际价值。但是那样的差距实在太大了点儿。”参议院银行委员会主席克里斯·多德说。
金融救援计划总管尼尔·卡斯卡利（Neel Kashkari）辩护说：“我们不是职业商人，我们不追求短期的回报。从长远来看，我们相信纳税人的利益会得到保护，他们的投资最终能产生收益。”但是，问题的症结并不在此。从政府公共开支监管的角度看，报告所揭示的问题是，出资人与执行人之间的信息不对称是永远无法克服的，无论投入多大的人力物力，监管人如何认真负责，始终无法完全堵住资金使用中的漏洞。环节相对简单的资产收购尚且如此，环节更为复杂的大规模公共工程开支更是如此。
信息上网，接受全民监督
当然，包括奥巴马、国会两院议员、各州州长和议会议员，没有人寄望于一个监管机构能解决所有问题。
奥巴马一直是政府开支公开化的积极推动者，担任伊利诺伊州参议员期间，就提交过几个有关政府信息公开化的议案。虽然多数未获通过，但2006年通过生效的、要求完全公开所有接受联邦资助的实体及组织的《联邦资金核查和透明法案》，直接催生了美国联邦政府信息公开的主要途径——“美国开支网”（USAspending.gov）。继《联邦资金核查和透明法》之后，2008年，国会又通过了《联邦开支透明和核查加强法》，该法不仅扩大了“美国开支网”的信息来源，而且让网站更方便公众查询。
当选总统后，奥巴马进一步提出了建立“史上最透明政府”的口号，特别是涉及经济刺激方案的时候。1月24日，奥巴马发表了履新以来的第一次电视讲话。针对各方对刺激资金使用情况的质疑，奥巴马告诉全美电视观众：“我会任命一个敢作敢为的检察长和一个部级监察委员会，以确保你们的钱得到有效的使用。更重要的是，我会邀请你们所有的人参与监督。一旦刺激方案签署生效，我们就会激活‘复兴网’（recovery.gov），通过‘复兴网’，你们可以准确知道你们的钱被用到了什么地方。”
按照最终签署生效的“美国经济复兴法”的定位，“复兴网”的基本职能是“同复兴法相关的关键信息的入口和给别的政府网站提供相关信息的窗口”。《复兴法透明条款》规定，刺激资金的直接接受者，个人除外，必须每个季度向联邦监察机构报告下列信息，然后再由联邦监察机构上传到网上：（1）从政府接受的复兴资金总数；（2）资金使用情况或负责工程数量；（3）工程明细，包括工程的名称及基本描述、工程进展评价、可以创造或保留多少就业岗位。
但是，“复兴网”真能如奥巴马所言保证纳税人准确知道刺激资金的使用情况吗？
专门监督政府开支的非营利组织“管理与预算办公室观察”（OMB Watch）联邦信息政策部主任肖恩·穆顿（Sean Moulton）认为，虽然复兴法要求刺激资金的直接接受者必须向联邦监察机构报告工程的详细情况，但是没有明确规定州和别的接受者如何提交信息。“可以用PDF格式贴到网上，但那不是我们希望看到的信息公开形式。”穆顿说，“我们强烈要求政府建立一套标准的报告系统，以避免格式五花八门，妨碍公众查阅。”
《复兴法透明条款》留下的漏洞还有：“复兴网”开通之后，由国会控制的、几乎能提供政府所有开支信息的“美国开支网”应该扮演何种角色？假设大量资金通过州政府被转包给别的州，该州政府仍然必须以本州开支的名目公布到网上吗？“复兴网”能否结合Web2.0的技术，让信息阅读和利用更方便？如果公众对网上公布的信息不满意，应该怎么办？假设普通人发现了刺激资金被滥用、挪用，他有没有办法上传信息？能否借鉴维基百科全书网络版的模式，让公众共同参与网站的建设？
虽然“复兴网”仍然存在不少问题，但是公众对政府通过互联网公开信息、接受全民监督的做法是普遍接受的。所以，支持奥巴马经济刺激方案的州均率先开通了网上信息公开渠道，比如缅因州州长约翰·巴尔达奇（John Baldacci）下令成立了一个专门的网站，威斯康星州和马萨诸塞州则给政府网站增加了一个“复兴频道”。
2月13日，“美国经济复兴法案”（即奥巴马经济刺激方案）获国会两院通过后，奥巴马被一致认为是最大的赢家，但奥巴马本人可能无暇品味赢家的感觉了，因为庞大而复杂的经济刺激计划就像一头白象，得到了是因为授予人的恩宠，但饲养期间不能出任何问题，否则会万劫不复。
（编辑 张启若）
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