美三方角力“减排法案” 中国承诺或成博弈底线

　　中国外交部长杨洁篪将于下周访问美国。访美期间就中美气候能源合作等一系列重大国际和地区问题，杨洁篪将与美国国务卿希拉里进一步交换意见。此次出访还将为两国元首4月在伦敦的会晤做精心准备。

　　3月5日，就在杨洁篪即将启程之际，美国众议院能源与商业委员会举行了一场关于碳补偿的听证会。

国会下属的政府责任办公室、壳牌石油集团、环保组织Environment Action America等6家单位与会讨论了筹谋中“减排法案”的碳补偿问题。

　　这是该委员会1月换届以来就减排立法举行的第4次听证会，未来还会有11场这样的听证会。委员会主席加州民主党议员瓦克斯曼（Henry Waxman）下决心要在今年5月25日之前在该委员会通过此法案。

　　“委员会在5月肯定能通过该法案。”美国国会能源和商业委员会发言人赖特福德（Karen Lightfoot）对本报记者表示。

　　减排立法如获通过，将在今年底哥本哈根会议上给中国带来压力。

　　虽然本届国会已经放弃要求中国承担与美国同样的减排任务，但美方仍然表现出要求中国承诺减排的迹象。

　　“即使发达国家成功在2050年减排80%，主要的发展中国家必须显著减少排放，世界才能在这个预定的时间里达到理想的碳浓度。”美国气候变化特使斯特恩在3月3日的一场小型演讲中表示，“我相信中国能做的还有很多。”

　　不过，法案的前景也并非一片光明。

　　亲身参与首场听证会的皮尤气候变化研究中心副总裁洛伊（Nikki Roy）告诉记者，“众议院能源与商业委员会有可能会推迟到6月通过该法案”，而且该法案很难在今年打通参众议院两道关口。他预计：“该法案有望在今年8月初通过众议院全体投票，并提交参议院。而参议院通过该法案则需要等到明年。”

　　皮尤中心是气候变化领域最权威的机构之一，参与制作了为奥巴马政府提供决策参考的报告——《共同的挑战，协作应对：美中能源与气候变化合作路线图》。

　　立法兼顾环保和商业利益

　　从国会听证会和立法建议者那里，记者了解到，减排法案尚未形成草案，但兼顾环保和商业利益是本次立法过程中权衡的焦点。

　　奥巴马政府在提出减排目标的同时，推出所谓的限制交易机制正是想在二者之间谋求一种平衡。

　　奥巴马上台以后，在应对气候变化上采取了与小布什截然相反的态度，提出在2020年把美国的碳排放量从2005年的基础上减少25%，而2050年碳排放量要比2005年再减少83%。

　　与此同时，奥巴马通过经济刺激法案向新能源行业拨款790亿用于发展可再生能源。在随后的预算建议中，他要求国会拨付1900万美元用于编制温室气体排放清单，并计划自2012年起，连续十年共投资150亿美元给环境署，用于推动新能源的市场化。

　　这一系列推动美国转向低碳经济的措施赢得了国际舆论和国内环保人士的赞许。中国国家发改委副主任解振华对奥巴马的态度表示欢迎，他说，中国“愿与美方加强对话，共同推动国际社会在哥本哈根达成协议”。

　　虽然奥巴马的减排目标离欧盟“发达国家到2020年温室气体排放量在1990年基础上减少25-40%”的主张还有不小差距，但美国国会的考虑却更为保守，“美国2020年的排放量应该在2005年的基础上减少18%”。

　　在美国司法、行政分支相互制约的体制下，奥巴马提出的限制-交易机制就成为了实现其减排目标的可操作性手段。

　　根据奥巴马的构想，所谓的限制交易机制是指，法律将设定某些企业的温室气体排放上限，企业如果要超标排放，那么就需要购买碳补偿。碳补偿市场将由政府设立，市场定价。这一办法在欧洲和日本已广为流行。“这个办法可以保证企业以最低的成本减排。” 皮尤气候变化中心总裁Eileen Claussen说。

　　美国国会正计划将实施减排的对象定为美国所有的电力企业、大型工厂和进口运输用燃料的公司。这些企业目前每年排放的温室气体总量占到美国每年温室气体排放总量的85%。

　　国会同时考虑允许美国企业购买国际和国内碳补偿。不过，无论国际或国内购买都不得超过年交易总量的四分之三。皮尤气候变化研究中心预计，在实行限制减排后，美国平均每年会有20亿吨的碳补偿需求。按照该中心给出的参考价15美元/吨计算，该市场的规模在300亿美元左右。

　　由于这一市场向国际社会开放，因此中国有望参与美国碳补偿交易，而碳补偿的买卖也有可能惠及排放标准有剩余的发展中国家。

　　不过目前政府和国会对如何使用碳补偿交易的政府所得还存在分歧。白宫目前主张将收入全部用于提高低收入家庭住房能耗率。但是部分共和党议员则主张将这些收入用于弥补减税带来的财政亏损。

　　“新的立法目前还处在起步阶段。”赖特福德告诉本报记者。据她介绍，目前国会的主要工作是通过听证会对法律涉及的各个方面征求意见。通用电气、西门子和美国第二大电力公司杜克集团等已经出席了听证会。

　　重商派与企业集团

　　立法的前途并不平坦。洛伊告诉记者，目前国会内对气候变化存在三派立场，一种是完全反对应对气候变化的反对派，第二种是激进要求为气候变化立法的环保派，第三种是认为美国应该应对气候变化但是要考虑经济效益的重商派。

　　其中共和党人主要属于反对派和重商派，民主党人属于环保派和重商派。由于现在民主党为国会多数，因此拉拢重商派和环保派是立法成功的关键。

　　而站在民主、共和两党议员背后的是利益各不相同的企业集团。

　　近日有30家与美国经济命脉紧密相连的企业组成了气候变化战略同盟，支持美国减排。这些企业包括美国三大汽车公司、四大石油公司、第二大矿产开采公司、第二大电力集团和通用电气等。它们有一个共同的特点：与石化燃料关系密切。洛伊是该同盟的发起人。

　　“该法案要想成功，必须调和商界和环保界的利益诉求。”洛伊说。这些企业的领导人赞成美国应对气候变化，但是他们提出的切实要求却是在立法上尽量少增加企业的负担。

　　减排的经济负担正是国会内争执最多的问题。据皮尤气候变化中心预测，如果将二氧化碳的交易价格定为15美元/吨的话，美国高能耗企业会减少产出2%。

　　因此杜克能源的主席Jim Rogers向国会表示：“尽管这个立法的环保意义重大，国会也不能忘记一个可持续的应对气候变化少不了成本控制和技术研发。”

　　很多分析人士认为，想要参议院今年通过减排法案是不太现实的。

　　从职能上讲，参议院目前有两个应对气候变化的立法委员会——环境委员会、能源委员会。前者由环保派统治，后者由重商派控制。两者的利益调和还需要一个过程。

　　此外，参议院通过一项法案需要60票。目前民主党和独立党派在参议院有58个席位，就算拉拢所有独立党派人士，民主党也不能确保法案的通过。

　　“我可以预见参议院的环境委员会今年会接过这份法案，作出修改和在环境委员会内通过。今年最远就走到这里了。”洛伊说。

　　“同等责任”边界待定

　　然而，即便今年只有美国众议院通过该法案，这也将会产生重大国际影响。

　　立法的推出将增强美国在国际气候谈判桌上的资本。这个法案很可能成为美国气候谈判代表的舆论利器。“拿着这个法律，美国的气候谈判代表未来可以到哥本哈根会议上说，请看‘这是我们的诚意’，我们大约想在这个范围内做事。”洛伊说。

　　这就给世界第二大排放国中国拉响了警报。“美国在国际谈判桌上讨价还价能力的增强会给中国造成巨大压力。”北京大学国际关系学院副教授张海滨这样认为。

　　他的这一说法得到了洛伊的呼应：“如果美国通过了减排法案，美国方面就可以说，尽管美国不能指望其他发展中国家承担跟美国一样的责任，但希望看到中国也在做重要的减排工作”。

　　中国是以发展中国家的身份缔约《京都议定书》的，目前并没有具体的温室气体减排指标。但发改委主任马凯曾表示，在未来的某个时点，中国的温室气体排放量将超过美国。

　　虽然，中美双方的多位专家均表示，本届国会将不会要求中国和美国承担有同样的减排目标，但是会希望看到中国和美国在承担同等的减排责任。

　　至于这个同等的责任如何界定，现在美国国会内部意见还不统一。目前的趋势是很多人希望看到中国的温室气体排放明显降低。

　　参议院外交委员会向记者证实了中美正在商讨双方应该承担的责任。3月4日，该委员会的新闻发言人Frederick Jones对本报记者表示：“参议员凯利非常重视与中国在气候变化方面的合作。就应对气候变化上所共同承担的责任而言，她期待双方开展持续对话。”

　　据熟悉情况的学者分析，让中国承诺减排目标，甚至可能成为美国参议院通过该法案的底线。

　　如果中国作出令美国国会满意的减排承诺，“那美国气候代表就可以拿着哥本哈根会议的成果回到美国，对老百姓和国会说：‘你们看，世界其他国家看到了我们的意愿，他们给出了相匹配的承诺。现在是我们完成立法流程的时候了。’”洛伊自信满满地说。

　　伴随着美国减排立法的是，中国方面就自己应对气候变化政策展开的积极调整。

　　早在2月，解振华就表示，发展中国家同样需要走低碳发展之路，积极减缓和适应气候变化，才能最终实现经济和社会的可持续发展。

　　不过，解振华强调，减缓应该和适应并重，是应对气候变化的两个方面，其中适应是指提高应对极端气候，抵御灾害性气候事件的能力。他认为后者对发展中国家而言更紧迫。

　　（本报记者周馨怡对本文亦有贡献。）