深度解析《装备制造业调整和振兴规划》

　　文/本刊记者 朱娅琼

　　《装备制造业调整和振兴规划》（下称《规划》）继2009年2月4日原则通过国务院审议之后，于3月17日正式印发。《中国投资》专访该《规划》的重要参与者之一、国家发改委产业协调司副司长陈建国，对此进行深度解析。

　　“装备制造业是为国民经济各行业提供技术装备的战略性产业，是产业升级、技术进步的重要保障和国家综合实力的集中体现。装备制造业的振兴对于整个国民经济的发展非常重要”，陈建国表示。

　　他指出，当前我国装备制造业面临的问题，既有国际金融危机影响不可抗拒的外因，也有多年来快速发展积累的企业集团大而不强、自主创新能力薄弱、基础制造水平滞后、盲目攀比重复建设、自主创新产品推广应用困难等内部结构和外部环境的矛盾，必然要经历一次大的调整，以解决这些矛盾和问题。

　　陈建国表示，装备制造业要抓住当前扩大内需形成的市场，依托各产业重点工程和项目，推进装备自主化，加快产业结构调整，提振装备制造业，从而达到 “治本”的目的。

　　“四个结合”标本兼顾

　　《中国投资》：作为国民经济重要基础产业之一，装备制造业受此次金融危机影响相对严重。国家出台《装备制造业调整和振兴规划》有什么重大意义？对克服当前产业危机有何作用？

　　陈建国：装备制造业是为国民经济各行业提供技术装备的战略性产业，关联度高，吸纳就业能力强，技术资金密集，是产业升级、技术进步的重要保障和国家综合实力的集中体现。

　　经过多年发展，我国装备制造业已经形成门类齐全、规模较大、具有一定技术水平的产业体系，成为国民经济的重要支柱产业。《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》实施3年来，国内装备制造业发展明显加快，经济总量快速增长，重大技术装备取得突破，自主化水平显著提高，部分产品技术水平和市场占有率跃居世界前列，国际竞争力进一步提升，我国已经成为装备制造业大国。

　　2008年下半年以来，随着国际金融危机的蔓延和加深，国内外市场需求急剧萎缩，我国装备制造业持续多年的高速增长势头明显趋缓，企业生产经营困难，经济效益下滑，可持续发展面临挑战。

　　应该看到，当前我国装备制造业面临的问题，既有国际金融危机影响不可抗拒的外因，也有多年来快速发展积累的企业集团大而不强、自主创新能力薄弱、基础制造水平滞后、盲目攀比重复建设、自主创新产品推广应用困难等内部结构和外部环境的矛盾，必然要经历一次大的调整，以解决这些矛盾和问题。国际金融危机只是引发了结构调整期的提前到来。

　　为应对国际金融危机的影响，党中央、国务院关于保增长、扩内需、调结构的总体要求，根据国务院部署，由我委会同工业和信息化部等部门，研究制订《装备制造业调整和振兴规划》，作为装备制造业综合性应对措施的行动方案。《规划》的制订和实施，对确保装备制造业平稳发展、加快结构调整、增强自主创新能力、提高自主化水平、推动产业升级，具有重要意义。通过《规划》的实施，力争用3年时间，实现行业平稳增长、市场份额逐步扩大、重大装备取得突破、基础配套水平提高、组织结构优化升级、增长方式明显转变等6个方面的目标。

　　《中国投资》：该《规划》的指导思想与原则是什么？在具体工作中如何把“调整和振兴”“治标和治本”相结合？

　　陈建国：《规划》的指导思想是：全面贯彻落实党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，依托国家重点建设工程，大规模开展重大技术装备自主化工作；通过加大技术改造投入，增强企业自主创新能力，大幅度提高基础配套件和基础工艺水平；通过加快企业兼并重组和产品更新换代，促进产业结构优化升级，全面升级产业竞争力，努力推进装备制造业由大到强的转变。

　　根据上述指导思想，《规划》确定了“四个相结合”的原则：

　　坚持装备自主化与重点建设工程相结合。加强政策支持和市场引导，充分利用实施重点建设工程和调整振兴重点产业形成的市场需求加快推进装备自主化，保障工程需要，带动产业发展。

　　坚持自主开发与引进消化吸收相结合。支持企业自主开发新产品，鼓励开展引进消化吸收再创新，引导企业逐步由依赖引进技术向自主创新转变。通过技术改造，推进新产品产业化。

　　坚持整机发展与基础配套水平提升相结合。努力实现重大技术装备自主化，带动基础配套产品发展。依托整机产品配套需求，提高基础件技术水平，开发特种原材料，扭转基础配套产品主要依赖进口的局面。

　　坚持发展企业集团与扶持专业化企业相结合。支持装备制造骨干企业通过兼并重组发展大型综合性企业集团，鼓励主机生产企业由单机制造为主向系统集成为主转变，引导专业化部件企业向“专、精、特”方向发展，形成优势互补、协调发展的产业格局。

　　对于调整和振兴的关系，我是这样理解的：《规划》提出的调整是指产业结构调整，包括产业组织机构、产品结构、技术结构和市场结构调整等多个方面，具体通过推进企业重组、推进技术进步和加强技术改造、提高专业化生产水平、完善标准体系、发展现代制造服务业、积极利用海外资源和市场、加强企业管理等措施和手段，发展综合性大型企业集团，提高产业集中度，增强产业自主创新能力，提高基础配套水平和能力，推进装备自主化、装备产业发展方式，振兴装备制造业。简单地说，调整是振兴的手段，振兴是调整的结果和目的。

　　我认为，“治标”和“治本”是协调进行的。“治标”主要是指抓住当期扩大内需形成的市场，应对当前装备制造业生产增速回落、企业生产经营困难、经济效益下滑等问题，保持产业平稳较快增长；在保增长的同时，坚持上述“四个相结合”的原则，加快产业结构调整，促进自主创新，振兴装备制造业，从而达到“治本”的目的。

　　措施突出可操作性

　　《中国投资》：任何规划重在可操作性，本次将有哪些配套的政策措施以及相关细则来保障规划工作的顺利进行？

　　陈建国：作为应对金融危机、保持经济平稳较快发展、推动产业升级的重大举措，重大产业振兴规划一定要突出可操作性，措施要实，见效要快。具体来说，本《规划》中提出了4大类重点任务和10项政策措施，确保实现装备制造业调整和振兴3年目标。各地区要按照《规划》确定的目标、任务和政策措施，结合当地实际抓紧制定具体落实方案，确保取得实效。

　　《中国投资》：与2006年发布的《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》相比，该《规划》有无突破性的或者更具有力度的政策支持？

　　陈建国：党中央、国务院高度重视装备制造业的发展，党的十六大、十七大均提出要大力振兴装备制造业。2006年2月，《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》（下称《若干意见》）发布。《若干意见》强调了装备制造业在国民经济中的战略地位和振兴装备制造业的重大意义，提出了振兴目标和工作思路，确定了重点支持发展的16个关键领域，制订了一系列扶持政策措施，明确了工作方向，是当前和今后一段时间，指导我国装备制造业振兴的纲领性文件。《若干意见》发布实施以来，国家发展改革委和国务院有关部门认真贯彻文件精神，落实有关工作任务，完善配套政策措施，振兴装备制造业工作取得了显著成效。装备制造业明显加快，重大技术装备自主化水平和市场占有率跃居世界前列，我国已经成为装备制造业大国。

　　《装备制造业调整和振兴规划》是为应对国际金融危机对我国实体经济的影响，按照党中央、国务院关于保增长、扩内需、调结构的总体要求编制的，目的是确保装备制造业平稳发展，同时加快结构调整，增强自主创新能力，提高装备自主化水平，推动产业升级。作为装备制造业应对金融危机的综合性措施3年行动方案，本《规划》要重点突出可操作性，注重实效。同时，本《规划》也是《若干意见》实施3年来，对振兴装备制造业工作经验总结的基础上，结合当前形势，对《若干意见》精神和有关工作的深入落实和加快实施，抓住当期和今后3年国家实施扩大内需政策的有利机遇，加快装备制造业调整和振兴。

　　加大创新支持力度

　　《中国投资》：依托国家重点工程与项目、实施重大装备自主化，是该《规划》的重点内容。国家具体会有哪些措施？业界交口称赞的国产“首台首套”装备风险补偿机制，预计会在何时出台并执行？

　　陈建国：实现重大技术装备自主化，是提高装备制造业竞争力、实现产业可持续发展的重要途径。近年来，国家发改委按照党中央、国务院的统一部署，贯彻落实《若干意见》精神，以国家重点工程和项目为依托，以工程项目建设急需的关键设备为突破口，扎实推进重大装备自主化工作。组织实施了二代改进型核电装备、大型燃气轮机、火电机组空冷系统、超高压特高压交直流输变电设备自主化依托工程；重点推进8万吨模锻压力机、3.6万吨垂直挤压机、新型地铁列车、高速动车组、大功率交流传动机车、大型铸锻件、大型工业自动化控制系统等重大技术装备自主创造；制订和组织实施了加快推进大型石化装备、大型冶金装备自主化实施方案和第三代核电关键设备制造技术的引进、消化、吸收和设备国产化工作方案。在取得一定成绩的同时，也积累了一些好的做法和有益的经验；

　　一是重大技术装备自主化必须借助国内市场需求的拉动。我国装备产品市场需求量大面广，完全有可能通过自主研发或引进消化吸收国外技术，实现装备自主化。组织实施关键技术装备自主化，不仅是振兴装备制造业的有效途径，也是降低工程建设、运营维护成本的客观要求。

　　二是实施重大技术装备自主化，要坚定不移地走依托国家重点工程和项目实现装备自主制造的路子。政府要加强组织和协调，在核准或审批重点建设工程时，要有针对性实施重大技术装备的依托工程，推进装备自主化进程。

　　三是重大技术装备自主化需要应用部门的积极参与和支持。重大技术装备的技术难度大，研发周期长，需要进行大量的试验研究，必须在实际使用中验证和不断完善，离不开应用部门的积极参与和支持。

　　但长期以来，国内没有形成使用自主研发新产品的市场机制和政策环境，缺少对使用国内企业自主研发的首台（套）装备的激励措施，缺乏有效的协调与管理手段。业主出于设备使用风险和责任等方面的原因，不愿选用未取得业绩的装备产品，宁愿高价进口国外设备。首台（套）重大装备推广应用一直是我国装备自主化老大难问题。国内企业自主研发的新产品因无运行业绩难以进入市场，逐渐失去了创新的积极性。

　　为鼓励采用首台（套）重大技术装备，推进自主创新，《规划》提出要建立使用首台（套）的风险补偿机制；依据《若干意见》以及国家发展改革委、财政部等4部委制订的首台（套）重大技术装备试验、示范项目管理办法，对使用国产首台（套）重大技术装备（包括成套装备、单台设备、核心部件或总成）的项目业主单位给予必要的补助以及有关优惠政策；鼓励保险公司开展首台（套）重大技术装备保险业务。

　　目前我们根据《规划》要求，正在会同有关部门制订鼓励使用首台（套）国产装备实施细则，预计很快就能发布实施。

　　《中国投资》：自主创新能力不强、专业化生产水平不高，是我国装备制造业“大而不强”的重要原因。在提高企业自主创新能力等方面，国家将给予哪些支持？据悉《规划》编制了《技术进步和技术改造项目及产品目录》，您能否简要介绍一下重点领域和项目？

　　陈建国：增强装备制造业自主创新能力是《规划》编制的主线条之一，在《规划》指导思想、原则和目标、重点任务、政策措施中得到了充分体现。比如加大技术进步和技术改造投资力度，大幅度提高基础配套件和基础工艺水平，推进新产品产业化；支持企业自主开发新产品，鼓励开展引进消化吸收再创新，引导企业逐步由依赖引进技术向自主创新转变；加大科研投入力度，集中攻克一批长期困扰产业发展的共性技术；加快建设一批带动性强的国家级工程研发中心、工程技术研究中心、工程实验室等，提升企业产品开发、制造、试验、检测能力；鼓励科研院所走进企业，推进以企业为主体和产学研结合；支持有条件的企业兼并重组境外企业和研发机构；鼓励使用国产首台（套）装备；调整税收优惠政策，引导发展高技术、高附加值产品等。

　　此外，我们将继续深入贯彻落实《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要>（2006年-2020年）若干配套政策的通知》和《若干意见》精神，在科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍建设、创新能力建设等方面，对装备制造业企业自主创新给予支持，深入推进重大技术装备自主化。

　　加大重点产业技术进步和技术改造投资力度，是当前国家实施积极的扩大内需政策中提出的一项重要措施和任务，也是积极扩大装备市场需求、保持装备制造业平稳较快增长、鼓励企业自主创新、加快产业结构调整的一项行之有效的措施。为科学确定支持技术进步和技术改造的范围和领域，充分发挥财政资金对产业技术进步的引导和促进作用，我们会同工业和信息化部，组织有关行业协会、咨询单位、科研机构等，对当前装备制造业发展的薄弱环节和关系产业未来发展的关键领域进行了认真研究，确定了支持技术进步和技术改造的项目，包括使用首台（套）重大技术装备的项目，节能节材减排改造，企业兼并重组后内部资源整合，建设区域性的铸造、锻造、热处理、表面处理4大基础工艺中心，发展现代制造服务业等项目；制订了《技术进步和技术改造项目产品目标》，选择了一批对国家经济安全和国防建设有重要影响，对促进国民经济可持续发展有显著效果，对结构调整、产业升级有积极带动作用，当前和今后一段时期国内有较大需求，能够尽快扩大自主装备市场占有率和重大技术装备和产品，支持这些装备开展自主化。

　　多个领域迎来利好

　　《中国投资》：有分析人士表示，该《规划》将使基础配套行业迎来新的发展机遇，您怎么看？《规划》对此有哪些实质性利好？

　　陈建国：近年来，我国装备制造业发展很快，装备自主化水平有了较大提高，相比之下，基础配套产品的发展相对滞后，越来越跟不上整机发展的需要，已经成为影响我国装备自主化水平进一步提高的“短板”和制约装备制造业可持续发展的瓶颈。比如为装备整机和成套设备配套的轴承、液气密元件、模具、齿轮、弹簧、粉末冶金制品、紧固件等基础件，泵、阀、风机等通用件，工业自动化控制系统、仪器仪表等测控部件，质量和可靠性不强，品种规格不全；关键特种材料长期依赖进口等。为扭转基础配套行业发展滞后的矛盾，提高基础配套水平和能力，《规划》把基础配套产品的发展放在了十分重要的位置，将基础配套水平得到提高作为规划目标之一。提出通过装备自主化，带动基础配套产品发展。依托整机产品配套需求，提高基础件技术水平，开发特种原材料，扭转基础配套产品主要依赖进口的局面。重点提升大型铸锻件、基础部件、加工辅具、特种原材料等4大配套产品水平，夯实产业发展基础。

　　政策措施方面，包括将基础配套产品作为技术进步和技术改造重点支持的产品，加大对重点基础配套企业的投入力度，引导民营资本和外资投向基础零部件、加工辅具等领域，发展一批高起点、大规模、专业化企业，健全产业配套体系等。

　　《中国投资》：发展现代制造服务业是发展生产性服务业的重要内容，对于完善装备制造业产业链、提高整体水平有较大作用，下一步国家将有怎样的鼓励措施？

　　陈建国：从全球经济发展历程看，工业化初期，制造业是经济发展的主题；而在工业化发展的中后期，服务业将逐步成为经济发展的主体。当前我国正处于工业化加速推进的阶段，大力发展服务业，促进制造业和服务业的融合，实现从生产型制造到服务型制造的转变，是提高工业化水平和竞争力、实现由大到强的转变再上新台阶的必然途径。为此，国家“十一五”规划纲要提出，要加快发展服务业，拓展生产性服务业，细化深化专业化分工，降低社会交易成本，提高资源配置效率。《国务院关于加快服务业的若干意见》(国发[2007]7号)也提出，要大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合，互动发展。

　　进入21世纪以来，我国机械工业连续多年保持了高速增长的态势，产业规模不断扩大，整体实力不断增强。但是增长方式依然粗放，存在着高投入、高消耗、低效率等诸多矛盾，能源资源综合利用效率不高、生产交易成本居高不下、企业运行质量效率难以提高，已经成为机械工业又好又快可持续发展的制约。

　　当前我国机械工业正处于由大到强转变的关键时期，《规划》审时度势，将发展现代制造服务业作为装备制造业调整和振兴的重要任务之一。提出要围绕产业转型升级，支持装备制造骨干企业在工程承包、系统集成、设备租赁、提供解决方案、再制造等方面开展增值服务，逐步实现由生产型制造向服务型制造转变。鼓励有条件的企业，延伸扩展研发、设计、信息化服务等业务，为其他企业提供社会化服务。

　　我们将结合服务业发展工作，加强对制造业和服务业融合发展有关问题的研究，落实《国务院关于加快发展服务业的若干意见》和《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发[2008]11号）相关政策措施，完善实施服务业发展环境，加大对现代制造服务业发展的引导和扶持力度，加快推进现代制造商服务业发展。

　　发展综合性企业集团

　　《中国投资》：《规划》表示，国家明确支持装备制造骨干企业进行联合重组，发展具有工程总承包、系统集成、国际贸易和融资能力的大型企业集团。对于该产业大型企业的联合重组，有哪些初步意向？具体有哪些支持措施？

　　陈建国：美国、德国、日本等世界装备制造业强国都拥有一批大型综合性跨国装备制造商企业集团，如通用电气、西门子、三菱等，我国装备制造业要做大做强，也必须有一批综合性企业集团作为支撑。但我国装备制造业企业普遍存在生产规模大、经济效益低，加工能力强、研发能力弱，引进技术多、自主产权少，制造产值高、服务收入低，低端产品多、高端产品少，单机制造能力强、系统集成能力弱，国内市场占有率高、国际市场开拓能力弱等问题，尚不具备与大型跨国公司竞争的能力。

　　为此，《规划》提出要加快产业组织结构调整，提高产业集中度，发展大型综合性企业集团，重点支持装备制造骨干企业跨行业、跨地区、跨所有制的联合重组，逐步形成具有工程总承包、系统集成、国际贸易、融资能力的大型企业集团。在兼并重组方面，有关政策措施包括，制定鼓励境内企业跨地区、跨行业、跨所有制联合重组的政策措施，妥善解决富余人员安置、债务核定与处置、财税利益分配等问题；对重组企业发行股票、企业债券、公司债、中长期票据、短期融资券以及银行贷款等给以支持；对境内企业并购境外制造企业和研发机构，给予相关项目贷款贴息支持；鼓励金融机构在风险可控的条件下开展境内外并购贷款业务等。

　　《中国投资》：标准之争是更加高端的竞争。《规划》在对加快完善产品标准体系方面，有怎样的部署？

　　陈建国：未来国与国之间产业的竞争，将从产品、技术的竞争逐步升级为标准的竞争。提高标准水平，增强标准的控制能力是增强自主创新能力、提高产业竞争力的重要内容。《规划》提出，要加快制（修）订装备产品技术标准，提高标准水平，促进新技术、新工艺、新设备、新材料的推广应用，发展新产品，淘汰落后产品。跟踪国际先进技术发展趋势，注重与国际标准接轨，积极参与国际标准制（修）订工作，促进自主创新产品进入国际市场。

　　产业联动促升级

　　《中国投资》：强调相关产业协调发展是10大产业振兴规划的亮点之一。装备制造业如何做好上下游产业之间的联合和配合，从而加快实现本产业的调整升级？

　　陈建国：一方面，装备制造业是为国民经济各行业提供技术装备的战略性产业，钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、电子信息产业，包括装备制造业自身，都是装备产品的用户产业。物流业的运输、装卸、仓储等环节，离不开轨道交通装备、港口装卸设备、机床专用设备、物料搬运装备、工程机械等装备产品，先进装备是物流现代化的保障和支撑。装备制造业是国民经济各行业调整转型、优化升级的物质基础和重要保障，没有先进的技术装备，就谈不上先进的产业，这是各方面的共识。另一方面，国民经济各行业的需求，是装备制造业自主创新和新产品开发的推动力量。重大技术装备的研发制造与各行业的技术、工艺、流程密切相关，自主创新的产品也必须在实际使用过程中验证、改进和不断完善。重大技术装备自主化离不开各行业用户部门的参与和支持。可以说，装备制造业和国民经济其他重点产业的技术进步、产业升级是相互促进、紧密联系在一起的。

　　当前，我国正处于加快推进工业化的重要时期，国家实施积极的扩大内需政策，加快产业调整转型和升级，对先进装备产品形成了巨大的市场需求。为此，《规划》提出要抓住机遇，以钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、电子信息等产业调整和振兴规划确定的工程和项目为依托，以产业技术进步和转型升级所需的重大技术装备和关键设备为重点，推进装备自主化，促进装备制造业产业升级，同时也为各行业转型升级提供物质装备保障。《规划》充分考虑了产业之间的联动和配合，这也是《规划》的亮点之一。

　　《中国投资》：您对于未来3年装备制造业的发展态势如何看待？

　　陈建国：目前，我国正处于扩大内需、加快基础设施建设和产业转型升级的关键时期，对先进装备产品形成了巨大的市场需求。同时，金融危机加快了世界产业格局的调整，也为我国提供了参与产业再分工的机遇，装备制造业发展的基本面没有改变。《规划》紧紧围绕扩大内需形成的市场，抓住有利机遇，提出依托10大领域重点工程和9大产业重点工程和项目，推进装备自主化，振兴装备制造业。随着国家一系列政策措施的效果逐步显现，消费需求逐步复苏，各领域、各行业投资稳定，势必带动装备制造产品需求，保持装备制造业平稳较快发展。《规划》中提出的3年目标，也正是在这一判断的基础上，经过认真研究和反复论证后提出的。我认为，《规划》目标是能够实现的。