应对金融危机 化解农民创业融资难题

　　应对金融危机，化解农民创业融资难题

　　——昆山市农民创业小额贷款担保服务体系调查

　　■中国农村调查（一）■韩俊 崔传义

　　编者按：近年来，农民工向沿海和大中城市大量转移给这些地区的资源环境、公共服务、社会管理等造成了巨大压力，但是，我国需要继续向城镇转移的农村人口数量仍然很庞大，为了最大限度地吸纳农村人口，在城镇化道路的选择上必须有长远的战略考虑。

推动科学发展，需要合理引导资源配置适当“下移”和“内转”，引导农村劳动力合理有序流动，走出一条大中小城市和小城镇协调发展、区域协调发展的道路。“下移”就是促进生产力布局重心适当向中小城市、县域转移和倾斜。“内转”就是按主体功能区规划的要求，使资源配置适度向内陆倾斜。无论是“下移”，还是“内转”，都应当把加快县域经济发展作为国家发展的一个重要战略。自古以来，我国就有“郡县治，天下安”的说法。加快县域经济发展在促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动以及推动城乡经济社会发展融合等方面发挥着重要作用。党的十七届三中全会提出了扩大县域发展自主权、增强县域经济活力和实力的明确要求。为了贯彻落实党的十七届三中全会精神，从2009年开始，国务院发展研究中心农村经济研究部在全国选择了一些有代表性的县（市）作为固定调研联系点长期开展跟踪调研工作，撰写成调研报告，以便及时总结和概括农村改革发展中出现的新情况、新问题及新探索、新经验，更好地为中央决策提供服务。此举堪称新的发展阶段下的“中国农村调查”。本报从今天开始，陆续刊登这组调研报告。敬请留意。

　　近几年，昆山市建立农民创业小额贷款担保服务体系，在促进农民增收致富方面发挥了很好的作用。最近，我们对昆山市进行了调查，认为应推广昆山这一做法，把加快建立农村小额贷款担保服务体系作为惠农强农政策的新抓手，作为应对金融危机、促进农民增收的重要政策举措。

　　一、主要做法及特点

　　2005年以来，昆山针对农民普遍反映“创业无门、创业无技、创业无本”的困难，对农民创业小额贷款的运作机构进行了探索，逐步形成了扶持农民创业的小额贷款担保服务体系。

　　（一）建立担保公司、银行、创业贷款担保服务中心“三位一体”的服务管理体系

　　在昆山扶持农民创业的小额贷款担保服务体系中，有三家各司其职的组织：一是农业担保有限公司，是农民创业小额贷款担保机构。昆山市政府和10个乡镇财政开始给担保公司提供30万元担保金，合计注入资金330万元。随后政府注资扩大到2000万元，加上担保公司自身的1000万元，注册资金达到3000万元。按照6—8倍放大，可担保贷款1．8亿元以上。担保公司按2．5％收取担保费。二是市农村商业银行�熡膳┐逍庞昧�社改制而成�牐�为小额贷款发放部门。在市人民银行指导下，负责提供贷款本金，配合市、镇�熐��犈┟翊匆荡�款服务中心和担保公司，做好贷款审核、发放工作，利息按照银行基准利率收取。三是市、镇�熐��犃郊杜┟翊匆荡�款担保服务中心，由经验丰富的人员组成，负责农民小额贷款申报、初审等工作。上述三家组织，在市、镇�熐��犈┐骞ぷ靼旃�室所属富民强村办公室的协调下运作，这样就形成了“三位一体”的发放小额贷款运作模式，开通了农民创业小额贷款的绿色通道。

　　昆山农民创业小额贷款担保服务体系具有政策性支持与担保公司、银行规范运作相结合的特点。一是担保公司60％的注册资金�煿山穑犛墒小⒄虿普�提供；二是贷款对象按照政府的政策确定；三是政府承担了部分担保费�煹１９�司按2．5％收取担保费，其中政府承担1％，贷款农户承担1．5％�牐�并以奖补方式对创业农民贷款实行贴息，由市、镇财政各承担50％。使用小额贷款的创业农民仅承担1．5％的担保费。

　　（二）规范运作、有序推进

　　一是明确放贷对象。在小额贷款对象的确定中，优先考虑“4050”��40岁、50岁�牬罅淙嗽薄⑹У嘏┟瘛⒗�难户、有劳动能力的“四残”人员以及已领取再就业优惠证的人员。对于种养业，要求有预先签订的合同或土地租用协议，由村里把关，提供证明。

　　二是规范操作程序，简化手续。确保贷款户从申请到领到贷款的时间不超过10天。

　　三是确定反担保责任。贷款户必须自选他人�煹谌�方�牻�行反担保，实行担保公司和反担保人的双重担保。反担保人必须有稳定的经济收入，可以从村、街道正副职以上干部、机关事业单位工作人员、企业的法人代表或副职干部中选择，并明确风险责任。

　　四是掌握贷款额度。创业贷款户的小额贷款额度一般在1万元—5万元，放贷期限一年。续贷额度最高放宽到10万元，期限为一年。一般情况续贷一次，最多续贷两次，贷款额度累计最高不超过20万元，少数经三方认定的创业者累计贷款最高不超过30万元。

　　五是实行会审制度。农民办理贷款，不需要到市农商行、担保公司、市农民创业小额贷款担保服务中心三方一家一家地跑，而是在村里对农户贷款条件初审、服务中心和农商行复审后，三方下去分批现场会审办理，共同掌握贷款条件，审核后就发放。这种会审制度，利于做到公开、公正，避免个别人专断违背规定发放贷款。

　　二、初步成效

　　（一）满足一批农民创业的资金需要，圆了农民创业梦

　　农民创业小额贷款就像及时雨、雪中炭、助推器，一大批想创业、初创业，但缺钱的农民获得了资金的帮助。截至2008年年底，全市累计发放创业小额贷款16551．8万元，受惠农户3491户。市、镇�熐��犃郊墩�府对到期还贷付息后的小额贷款者给予实际利息全额50％的奖补，贷款户只是向担保公司交1．5％的担保业务费就使用了贷款，减轻了贷款负担。到2008年年底，全市预计奖补资金1268万元。

　　（二）促进了一批初创型企业的发展壮大

　　昆山市富民强村办公室对2007年度934户贷款户的情况进行了跟踪调查。这些贷款户有62户从事第一产业，435户从事第二产业，437户从事第三产业。他们共得到小额贷款5131．5万元，平均每户获得贷款5．4万元，政府贴息336．4万元，户均政府贴息3600元。他们所办的企业和经济实体，在2007年到2008年间，固定资产由2．89亿元增加到3．47亿元，增长20．16％�牼�营收益由2．16亿元增加到2063亿元，增长21．56％�犘略鼋赡晒�家税金2231．l万元。

　　（三）带动了一批劳动力、特别是有特殊困难的群体的就业再就业

　　昆山市富民强村办公室对2007年度934户贷款户的调查表明，在贷款户中，有272名是失地农民，178名是“4050”人员，66名是帮扶对象，10名是残疾人员，79名是城镇下岗职工，这些贷款户的初创企业通过小额贷款扩大了生产规模，到2008年新增劳动力就业2590人。

　　（四）保障了金融机构面向小企业贷款的资金安全和正常收益

　　农民创业小额贷款累计还贷7944．8万元，贷款余额7018万元，无发生一笔坏账。

　　三、主要建议

　　目前，我国农户贷款难的问题依然严峻。应对金融危机、促进农民就业和增收，必须加大农村贷款投放，积极支持农村种养大户、个体工商户和小企业的发展，大力扶持返乡农民工创业。昆山市采取政府向担保公司注入部分资金、承担部分担保费和对贷款农户实行贴息奖补的方式，建立农民小额贷款担保服务体系，助推农民创业致富，是创新农村金融服务体系的重要探索。根据对昆山市的调查，建议加大政府对农民贷款担保体系建设的支持力度。

　　（一）增加农村小额贷款的额度，提高对农户的覆盖率

　　目前，农村信用社所提供的小额信用贷款一般在3000元—5000元以内，这已经不能满足农户的资金需求，应适当提高小额信用贷款的额度。要扩展小额信贷业务的资金来源，进一步扩大对农户的覆盖率。同时，应探索农民创业指导服务、技能培训、小额贷款联动机制，推进农民创业小额贷款的制度创新。

　　（二）把建立农民贷款担保服务体系作为惠农强农政策的新抓手

　　健全的信贷担保机制是降低金融机构风险、扩大金融交易规模、缓解信贷约束的有效手段之一。许多国家和地区都把建立信贷担保体系作为支持农业发展、增加农业投资的一项政策工具。我国农户承包土地不能用于贷款抵押，农村融资主体的融资能力相对于城市主体大大受到限制。在这种背景下，建立健全农村信贷担保机制，对缓解农户及农村中小企业融资难，具有不可替代的重要作用。在经济不发达的中西部地区，县乡财力薄弱，不可能像昆山那样由县乡财政向担保公司注入资金，向贷款农户提供贴息，这部分资金可以通过国家的财政转移支付来解决。作为当前应对金融危机的重要举措，建议财政和金融机构联手，充分发挥财政政策的杠杆作用，采取直接注资、贴息、减免税收、奖补等多种措施，引导各类金融机构延伸和发展对农村的小额信贷服务，有效缓解农村贷款难。

　　（三）支持建立多元化的农村信贷担保服务体系

　　一是有条件的地方可以建立政府出资、政府运营的服务于农民的政策性信用担保机构�牰�是建立政府出资或是参股或是政府对担保公司进行风险补偿，采取市场化方式运作的农村信用担保机构�犎�是鼓励现有商业性担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务�犓氖枪睦�发展农户或农村中小企业以入股方式加入的合作互助式信用担保机构。

　　（四）建立农村信贷担保机构风险分散机制

　　推进信用村镇建设，规范和完善农户、农村中小企业信用档案，优化信用担保机构业务运行环境，降低业务运行成木。积极开展对信用担保机构的信用评级，规范企业、担保中介、贷款银行之间的信用关系，整合各方面信用信息，预防担保中介失信带来的金融风险。主管部门加强业务监督指导，明确行业准入条件、从业人员资格、内控规范要求，提高担保机构资质水平，引导信用担保机构规范运作。借鉴国际经验，探索建立信用担保保险体系。