征地补偿纠纷调解路径应多元化

　　对通过仲裁来解决农村土地承包纠纷的需求正变得越发迫切。

　　我国农地承包经营纠纷正趋于多发，其背后有着复杂的形成原因。这也使得目前广泛采取的协商、调解、诉讼等农地承包经营纠纷解决机制的局限性凸显。

　　在此背景下，正在制定中的《中华人民共和国农村承包经营纠纷仲裁法(草案)》(以下简称《草案》)已有提速的迹象。4月21日，《草案》第二次提请全国人大常委会审议。

　　《草案》由农业部负责起草。在提交全国人大常委会审议以来，草案曾做出多处调整，但争论依然。“这部法律出台的意义，不在于其可以解决所有与农村土地有关的纠纷，而在于它为解决农村土地承包经营纠纷拓展了一条新渠道和途径”。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示。

　　廖为当下我国农地承包制度研究的主流专家。日前，本报记者就《农村承包经营纠纷仲裁法》的制定对其进行了专访。

　　农地承包经营纠纷呈现上升趋势

　　《21世纪》：近几年，随着农村社会经济的发展，农村土地承包经营纠纷有上升趋势，并呈现出一些新特点，这其中有什么原因？

　　廖洪乐：原因很复杂，可归纳为五个方面。

　　第一，新增无地农民数量逐年增加，他们有要求重新分配土地的意愿。从1993年算起，“30年不变”政策已执行15年，最短的也有10年了。这期间，新出生人口和婚入人口都没有承包地，他们希望重新分配土地。人口增加的农户希望重新分配土地，人口减少的农户不愿意重新分配；国家法律和政策也规定，只有在重大自然灾害等特殊情形下，经过批准方可进行小调整。于是，就产生了矛盾和纠纷。

　　第二，工业化和城市化占用大量农村土地，农村土地非农化，不仅产生大量失地农民，还引发了征地补偿分配纠纷。比如，前几年大中城市郊区出现的“出嫁女”土地权益问题，就是一个典型例子。在农地未征用前，农地效益低，“出嫁女”并不重视自己的土地承包权。当农地被征用后，农民集体得到了大量征地补偿款，“出嫁女”才意识到土地承包权的重要性，于是纷纷要求参与征地补偿款分配，有些地方甚至演变为群体事件。

　　第三，一些地方在调整农业生产结构调整时，为实现集中连片和规模经营，要么强迫或诱导农民流转土地，要么重新调整农民承包地。特别是十七届三中全会后，一些地方再次出现了推进农地流转和规模经营的冲动。

　　第四，全面减免农业税费和实行粮食直补后，经营农地效益有所提高。这里有两种情形。一是原来不愿意种田甚至荒芜农田的农民想重新种田，当他们回来时才发现集体未经他们同意已经将其承包地转给其他人耕种了。二是减免农业税和粮食直补以前，农地效益低，部分农户将其承包地以低价甚至“倒贴”方式转包给其他农户耕种，减免农业税和实行粮食直补后，又想要回转包地。

　　第五，去年以来的国际金融危机，使部分农民工不得不返乡重新务农，而他们的承包地可能早已让给其他农民耕种了。

　　上述几个因素叠加在一起，使农村土地承包经营纠纷呈现上升趋势。

　　仲裁：解决农地承包纠纷的途径之一

　　《21世纪》：此时加速推进农地承包纠纷仲裁法的出台，其必要性何在？是不是意味着以前的解决此类纠纷的途径局限性开始凸显？

　　廖洪乐：按照《农村土地承包法》规定，解决农村土地承包经营纠纷有四种途径，即双方协商、村委会或乡镇人民政府调解、仲裁机构仲裁和到人民法院起诉。

　　实际上，目前解决农村土地承包经营纠纷只有三种途径，因为农村土地承包经营纠纷仲裁目前还无法可依。《中华人民共和国仲裁法》规定农村土地承包纠纷不属于其调整规范对象，需要另行规定。尽管一些地方已就农村土地承包纠纷仲裁开始试点，但在国家层面还没有一部统一的有关农村土地承包经营纠纷仲裁的法律，也缺少相应执行主体，比如仲裁委员会。

　　相对于协商和调解，仲裁更具权威性。相对于法院诉讼，仲裁更简便和经济(低成本)。因此，仲裁在解决农村土地承包经营纠纷方面有其独特优势，它将法和情有机地结合起来。我希望这一法律在施行后能产生良好效果。

　　《21世纪》：如果这部农地承包纠纷仲裁法正式实施，仲裁会成为解决农村土地承包经营纠纷的主渠道吗？

　　廖洪乐：仲裁只是解决农村土地承包经营纠纷的四种途径之一，即使是在《农村土地承包经营纠纷仲裁法》施行后，其它三种途径仍将继续存在。至于仲裁会不会成为解决农村土地承包经营纠纷的主渠道，需要时间检验和各方努力。

　　《21世纪》：四种渠道之间如何衔接顺畅，是此法制定中讨论比较多的，尤其是与司法程序衔接的问题。比如，在地方试点中反映比较多的一个问题是，对承包经营权取得的纠纷法院不受理，即使是在就此类纠纷做出仲裁以后，如果仲裁得不到执行，法院也不会受理。

　　廖洪乐：这个问题包括两个方面。首先是集体经济组织成员资格界定问题，最高人民法院认为这个问题属于《立法法》要解决的问题，并建议全国人大就此做出立法解释和规定。

　　其次才是能否实际取得土地承包经营权问题(即集体经济组织成员权实现问题)，人民法院认为这个问题应当由行政主管部门解决。我个人认为，应当将这类纠纷纳入仲裁范围。《农村土地承包法》规定，应当将机动地、新增耕地和承包方自愿交回的土地，承包给新增人口。如果集体经济组织未能将这三类土地承包给新增人口，没有承包地的新增人口就可以通过仲裁途径来解决这个问题。

　　征地补偿纠纷被排除在仲裁范围之外

　　《21世纪》：关于仲裁受理范围，也是草案二审中争论较大的问题之一，二审草案中明确规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”不属于受理的范围，对此您有何看法？

　　廖洪乐：这要看具体情况。如果征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，与土地承包经营权有关，就应该纳入仲裁范围。如果不相关，就没有必要纳入。

　　比如，根据《土地管理法》规定，征地补偿包括三部分，即土地补偿费、安置补助费和地上附着物与青苗补偿费。地上附着物与青苗补偿费很好解决，该补给谁能很好地区分开来。土地补偿费是补给农民集体的，是对集体土地所有权丧失的补偿，农民集体经济组织可依据相关法律和规定自由处置。安置补助费是补给失地农民的，是对农民失去土地承包经营权的补偿，它与土地承包经营权直接相关。因此，至少安置补助费纠纷应当纳入仲裁受理范围。

　　目前，一些地方已开始改革征地补偿办法，将原来年产值倍数法改为综合补偿法，即一亩地直接补多少钱，而不区分土地补偿费和安置补助费分别为多少。在这种情形下，难以确定征地补偿纠纷与土地承包经营权的关系，要将其纳入仲裁范围就会引起麻烦。

　　因此，一味强调将征地补偿纠纷排除在仲裁之外，或者一味强调将征地补偿纠纷全部纳入仲裁，都不够严谨。在实际操作中，我们应当允许各地根据实际情况，灵活处理这个问题。

　　《21世纪》：事实上，此类纠纷占农村土地承包经营纠纷的很大一部分，是农民最希望解决的，农业部数据显示，2006年农业部办公厅信访处共受理土地信访5689件(人)次，其中涉及土地征占的超过半数，达到3057件(人)次。将这些纠纷排除在仲裁受理范围之外，似乎有避难趋易的意思。

　　廖洪乐：我前面已说过，仲裁只是解决农村土地承包经营纠纷的四种途径之一。解决农地承包经营纠纷、促进农村社会稳定的途径和方法应该是多样化的，需要各方面共同努力，单靠一部法律来实现这个目标很难。我国“渐进式”改革的一个特点，就是先易后难。待《农村土地承包经营纠纷仲裁法》施行几年后，我们还可以进一步完善它，到那时将诸如此类的纠纷纳入仲裁也不迟。

　　需要强调的是，这部法律出台的意义，不在于其可以解决所有与农村土地有关的纠纷，而在于它为解决农村土地承包经营纠纷拓展了一条新渠道和途径，使此前确定的仲裁途径有法可依，使解决此类纠纷的途径更加多元化。

　　《21世纪》：如果现在将此类纠纷纳入到仲裁受理范围，会有什么直接影响？

　　廖洪乐：会加大农村土地承包经营纠纷仲裁工作量，对仲裁机构和仲裁人员提出更高要求，这对仲裁经验不足的机构和人员来说，是个很大挑战。最后可能出现与我们意愿相反的结果。

　　独立性是仲裁的生命

　　《21世纪》：还有一个问题就是将来要成立的仲裁委员会与农村土地承包管理部门之间的关系和定位如何确立，这将牵涉到仲裁的独立性。

　　廖洪乐：独立性是仲裁的生命。要保证仲裁的独立性，要做到四个独立，即仲裁机构独立、人员构成独立、经费独立和裁决独立。

　　仲裁委员会应独立于现有政府行政机关，其成员除了从有关人民团体、农村集体经济组织、农民和法律、经济等相关专业人员中选取外，也应有部分来自于政府相关部门的，尤其是农村土地承包管理部门的。需要指出的是，仲裁机构和农村土地承包管理部门是两个不同的机构，它们的人员构成和运作机制不同。

　　《21世纪》：二审草案中说，仲裁委员会日常工作由当地农村土地承包管理部门来承担，这个应该怎么理解？会不会影响其独立性？

　　廖洪乐：日常工作由农村土地承包管理部门承担是可以的，但一定要注意这是两个不同机构，承担着不同职能。仲裁委员会一定要保持其独立性和权威性，如果操作中将两个部门视为一个部门对待，那将有违这部法律的初衷，这种做法不利于发挥仲裁优势。相对于其它处理农地承包纠纷的途径，仲裁的优势就在于集中社会上各种智慧和力量来调处纠纷。

　　《21世纪》：其中还规定，农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于二分之一，对专业性具有较高要求的仲裁来讲，刻意追求农民代表的数量有必要吗？

　　廖洪乐：让农民代表参加是可以的，但仲裁毕竟需要仲裁员有关于农村土地承包经营的政策、法律法规知识。所以，我们也看到，草案中对农民代表也是进行了条件规定的，农民代表要在当地有较高威信，并且熟悉农村土地承包法律和政策。将有威信的农民代表吸纳到仲裁员队伍中来，有两个好处。一是有利于纠纷解决，因为农民代表在当地有较高威望。二是有利于在农民中宣传和普及政策法规。农民代表生活在农村，经常与农民打交道，他们会将自己的知识传播给周围农民朋友。其实，这也是培训农民的一种方式。