来源：中国经济时报
作者： 袁名富
６月２３日，建国以来的首次中央林业工作会议在北京落下帷幕，会议的核心议题为讨论集体林权制度改革。
在此之前，党中央、国务院决定，从今年开始，将自２００４年起试点的集体林权制度改革，在全国范围内全面推行实施。
当这场改革在全国各地农村轰轰烈烈推行时，而内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗罕苏木苏木芒哈图嘎查（注：苏木和嘎查为蒙语音译，相当于行政级别中的乡和村）的１２４户牧民，也许再也不能参与这场改革，更无法从林权改革中受惠了。因为他们曾经所仅有的千余亩林地，在三年半以前，以一种非自愿的方式被当地村委会售卖了。更不幸的是，在过去的一千多个日子里，为了讨个说法要回林地，他们中的一部分牧民在各级政府相关部门、司法部门、媒体等各地奔波，耗费了大量的时光和金钱。
在过去的两年里，中国经济时报社记者曾多次收到他们的举报材料和电话投诉，为了解牧民千亩林地流转真相，２００９年的５月底和６月初，本报记者深入牧区与赤峰市、阿鲁科尔沁旗政府相关部门进行了调查和采访。
缘起
初夏的草原腹地，凉爽宜人。但进入牧区的交通极不方便，从阿鲁科尔沁旗县城出发，需三个多小时才能到达芒哈图嘎查，且一路颠簸。
爬上村庄的后山，往远处眺望，在微风吹拂下，千余亩杨树林碧波荡漾，林海涛涛。一条名叫“海哈尔”的河流穿过其中，恰似蓝天中的一条白练。据当地人称，此河终年流水而不结冰，河谷两边土壤肥沃，曾一度是这个牧区最好的放牧地。
“这是芒哈图嘎查牧民最好的一块资产。”阿鲁科尔沁旗国土资源局的一位工作人员桑都冷这样向记者描述的。他如今近六十岁了，青年时期，曾在这里待过很多年，对这里的情况很熟悉。过去十多年，由于过度放牧，造成周边草场几乎沙化，无法放牧。但是，河谷两岸每年都能草色青青，长得特别好。
他说：“１９９８年的那场大洪水，改变了这里的情况。”之前，河谷两岸是草场，而１９９８年的洪水掩埋了全部草场，并冲毁了整个村庄。之后，在村委会的带领下，在这块冲积平地上进行植树造林。水源充足，杨树林的成活率很高，并且长势喜人。
在２００５年的下半年以前，这里一直是平静的。芒哈图嘎查位于赤峰市的西北角，在锡林郭勒大草原的东南角，这里的人们世代以放牧为生，过着简单而传统的日子。
就在这一年的下半年，村子里的平静被打破了。牧民萨仁朝格图说，“２００５年的一年里，差不多有好几拨人来看这片林子。”
在中国经济持续强劲发展下，房地产业、造纸业以及建材业等行业保持着高速的增长，这必然需要大量的林木供应。受利益的驱使，有关林权转让的交易也就十分活跃了。在这一背景下，芒哈图嘎查的这一千余亩林地也开始被人“盯上”了。
２００５年下半年，经由当地生意人都仁加布介绍，赤峰市巴林左旗畜牧业局局长张志广和巴林左旗东鼎羊绒有限责任公司负责人潘君，来到了这个村庄。并在原嘎查委员会主任阿日布吉呼的帮助下，于２００５年１１月６日，迅速地签好了《林地承包合同》。
承包合同显示：承包面积为９５０．８亩；承包期限为２０年，即２００５年１１月６日至２０２５年１１月６日止；承包费５８万元人民币，合同规定，签合同时付５０万元，其余款在买方办好一切手续后一次付清；承包期内，买主对该林地享有占有权、使用权；买方将承包费全部付清时，林地内生长的全部林木所有权属于买主所有。
“在合同签了之后，钱就打到嘎查委员会的账户上了，但过去了这么多年，我们还有几十户的牧民至今还不愿意去领钱，只有一部分牧民认为没有办法了，才把钱领了。”牧民秀琴告诉记者。
此外，有牧民告诉记者，买林者为赤峰市巴林左旗畜牧业局局长张志广。“因为是政府官员，在我们旗里有很多认识的人，”这位牧民对记者说，“作为国家工作人员，本来是为人民服务的，却与我们牧民争利。”
对此，记者查看了有关法律法规。依照《中华人民共和国公务员法》第五十三条规定，公务员必须遵守纪律，不得从事或参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。
显然，作为政府官员的张志广，不能承包林地与买卖林木。为求证此事，６月１１日，本报记者通过１１４电话查询台查到巴林左旗畜牧业局办公室电话并打了过去，接电话的为该局办公室一位女秘书。
她告知记者，畜牧业局局长就叫张志广，并告知了张的办公室电话。记者拨通张的电话，采访进行不到一分钟，张局长立即挂断了电话。此后，记者多次拨打张局长电话，他始终没有接听，或是挂断。过了两天，６月１４日，本着报道客观公正的立场，记者再次拨打张局长的电话，他拿起电话，撂给记者一句话：“你们爱怎么报道就怎么报道。”之后挂断了电话。
本报记者采访了巴林左旗旗委书记王玉树，并把情况反映给了他。他答复记者，等查明情况之后，给本报一个回复。但截至发稿日，本报一直没有得到任何方式的回复。
就这样，有望给牧民带来财富和快乐的千亩林场，在一千多个日日夜夜里，成了牧民们生活上和内心当中的“一块心病”。牧民萨仁朝格图陪同记者在林子里转时，总是叹息不已。“快四年了，为了要回林子，我们的家底都耗得差不多了。来回跑旗里、市里，搜集资料，找人帮忙，哪样不花钱。现在这年头，靠养牛养羊也不赚钱了，但不管怎么困难，我们铁了心了，必须得讨个公道啊。”
质疑一：林地承包合同的程序和内容不合法
在林地承包合同签订的整个过程中，没有召开全体牧民大会甚至是牧民代表会，没有征得部分牧民的同意和委托，甚至伪造签名和按手印，这些是牧民们质疑的第一个问题。
记者从该嘎查委员会获知，从权属上来讲，林地是属于嘎查牧民集体所有，而林地上的林木是属于牧民个人所有。
一位名叫满都拉的牧民告诉记者，“根据国家和内蒙古自治区的有关政策规定，在１９９７年还是草场时，就已经把草牧场分给各家各户了，阿旗政府还为我们颁发了草牧场使用证。１９９８年因发大水把各户依法承包的草牧场全部冲毁，为了固沙，恢复植被，嘎查委员会号召在被毁的草牧场上造林，这样由当时村长带领全体村民在冲毁的土地上植树造林。造完后，每户牧民按原来分得草牧场的亩数，依照程序抽签确定地块。每个牧民都分得了相应的一块树林。分得后，我们一直在这块林地上经营，并为此也付出了很多的汗水和努力。”
“嘎查委员会和原主任阿日布吉呼在没有征得我们所有牧民同意的情况下，就将我们的林木卖给了张志广和潘君，还把土地也承包给了他们。”
牧民告诉记者，为了尽快卖出去，嘎查委员会没有召开过一次牧民会议。“开过一次牧民代表会，原本有七个牧民代表，但是嘎查委员会只挑选了其中的两位。而且在征求意见书和委托书上，他们还伪造了我们部分牧民的签名，并代替按手印。”
依照《中华人民共和国村民组织法》有关规定，涉及村集体经济项目的立项、承包方案的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。还规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。根据牧民的反映，该嘎查委员会此次与买方签订的《林地承包合同》中，牵涉到近千亩林地２０年的承包期，没有提请村民会讨论决定，也伤害了部分牧民的合法财产权。
对此，记者采访了经手此事的原嘎查委员会主任阿日布吉呼。他称，当时，在征求是否卖和多少价钱卖的意见时，的确是没有召开过村民大会，但嘎查委员会通过上门的方式征求过牧民的意见。
“我们都挨家挨户到过牧民家里，在征求卖不卖树这个问题的意见时，只有一户叫敖特根的牧民没有同意；在多少价钱委托我们卖的问题上，只有两户不愿意，但是最后他们也都同意了。”阿日布吉呼如是说。
而牧民给记者出示的一份按有手印的名单上显示，当时在卖地合同上没有签字的牧民有９户，与原村主任告诉记者的情况有些出入。“还有一部分在外地打工去了，没有统计。”牧民代表满都拉告诉记者，“还有３０户牧民一直不愿意领取卖地钱。”
赤峰市林业局局长王国江在接受本报记者采访时表示，在林地承包和林木交易过程中，被委托方如果没有得到所有利益相关人的同意或授权，那么整个交易和合同签订是无效的。
国家林业局政策法规司有关负责人在２００８年进行有关林业政策解读时指出，林权流转要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。集体林权制度改革是老百姓发明的，一定要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。农民群众是集体林权制度改革的主体，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行，让农民真正当家作主。
质疑二：交易过程没有向牧民公开
价格谈判过程中与合同签订现场没有牧民甚至牧民代表参加，林地承包合同也没有进行公示，这是让牧民们心有不满的第二个问题。
萨仁朝格图、额尔敦木图、图德布等多户牧民在接受记者采访时称，“嘎查委员会对整个卖树的过程都不向牧民公开，由此导致很多牧民的不信任甚至不满，主要表现在三个方面。”
“第一，对于嘎查委员会主要是原村长在与承包方接触的时候，有关林木的价格和承包林木的亩数，是怎么谈的，我们几乎都不知道，比如我们原来答应是把１３００多亩的林地一起卖掉的，但是最后签合同时，合同中只有９５０亩了，把最好的拿走，不太好的林木就不要，这是我们不解的第一个问题。”
“第二，上千亩集体林地承包出去，还有我们１２０多户牧民所有的林木被卖了，嘎查委员会为何不进行资产评估后才定价，甚至也没有进行多方竞价转让交易。”
“第三，嘎查委员会为什么没有把《林地承包合同书》给我们牧民看，后来还是老百姓从村长手上抢过来才能知道合同的内容，并且他们还报警了，甚至对我们动了武力，让我不解的是，嘎查委员会与承包方签合同时，没有通知让一个牧民到场，而且把签合同的地方选在巴林左旗，而不是我们这里。”
针对以上牧民的疑问，原嘎查委员会主任阿日布吉呼接受记者采访时，一一做了解答。
他表示，价格定在５８万元，主要参考了周边地区的市场情况；承包亩数上没有按照牧民的意愿来卖，是因为买方只要最好的林木，村委会做了让步。
“承包合同书是他们从我手里抢过去的，没让牧民去巴林左旗现场签订合同主要是考虑牧民掏不起来回的费用。”他承认，在整个过程中，没有向牧民公开和公示所有的材料和交易过程。
“主要原因还是我们这里对法律法规以及村务公开还不是很熟悉和了解。”他说。
但是《中华人民共和国村民组织法》是在１９９８年就已正式颁布实施了，明确规定村民委员会实行村务公开制度，由村民会议讨论决定的事项及其实施情况，以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的各种事项，村民委员会应当及时公布，并接受村民的监督。村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。
《村民组织法》还规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
质疑三：林业局违规颁发林权证
阿鲁科尔沁旗林业局对千亩杨树林的林权证违规发放，是牧民质疑的第三个问题。
“根据我了解的情况，我们林业部门在林权证发放的程序上，肯定是有问题的。”担任过该旗纪委常委的桑都冷告诉记者。
据记者调查得知，２００７年６月３日，牧民委托代理律师从旗林业局调取了该林地的档案材料，并将有关林权证的登记情况也复印出来。材料中有２００５年１１月份芒哈图嘎查与买主签订的“林地承包合同书”一份，该合同书没有部分牧民的签名，同时在该合同书后边附有“委托书”一份，该委托书上也未有部分牧民的签名。从上述两个文书上看，部分牧民没有卖树，也没有往外发包土地。
“这些都是不争的事实。”牧民吉格扎布说。
记者从牧民提供的林权申请登记表复印件上看到，芒哈图嘎查委员会与张志广、潘君签订合同的时间是在２００５年１１月６日，而承包方提交的林权证登记申请表记载的时间是在合同签订前的一个月，即２００５年１０月７日。从时间上看，在双方没有签订合同的前一个月买主就向申请方颁发了林权证，并且在申请人“主要权利依据”一栏中记载的内容上看有“林地承包合同”。
林权证是县级以上地方人民政府或国务院林业主管部门，依据《森林法》或《农村土地承包法》的有关规定，按照有关程序，对国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，确认所有权或者使用权，并登记造册，发放的证书。林权权利人提出登记时，必须提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。
萨仁朝格图说，“２００５年１０月７日，这一天还没有签林地承包合同，林业局怎么会审核承包方的登记材料呢？怎么在‘权利依据’上有‘林地承包转让合同’的字样呢？可见这一事实充分证明，买主和林业局联合起来，一起弄虚作假。”
记者从赤峰市人民政府２００８年６月１０日给牧民的复议决定书（赤政复决字２００８２７号）看到，２００５年１１月６日罕苏木芒哈图嘎查委员会与第三人张志广、潘君签订了《林地承包合同书》，一周后的２００５年１１月１３日，阿鲁科尔沁旗林业局为承包方颁发了阿林证字（２００５）第０５２７０号林权证。
据牧民吉格扎布回忆，２００６年１１月份左右，当时，因为林权证颁发的问题，部分牧民把阿鲁科尔沁旗政府告上法庭。之后不久，该旗林业局分管林权证审核颁发的乌青林副局长到芒哈图嘎查了解情况。
“林业局是因为担心打官司，怕有事了才下来做的调查，了解情况，当时审核颁发林权证的过程中，他们没有来过我们这个村子调查情况。”吉格扎布说，“当时乌副局长就劝我们撤诉，不要告政府，他承认林业局没有按有关规定和程序发放这个林权证。”
为了解林业局当初发放林权证的情况，记者颇费了番周折，才采访到原主管林权证发放的乌青林副局长。其现在的职务是阿鲁科尔沁旗汗山林场主任。
针对牧民提出的质疑，他表示，林业局审核和颁发林权证，在程序上一点问题也没有，完全是按照程序来办。但是在本报记者回到北京后，他主动给记者打来电话承认，当年在发放林权证事情上，确实存在一些问题没有按照有关程序去办。
记者要求林业局调出该林地的林权证登记和发放情况，被以各种理由拒绝。承诺等记者回北京后把相关资料传给本报，但记者回北京后，并没有传资料过来。对此，记者多次向林业局孟和局长和乌青林主任打电话，电话屡次被挂断。直到发稿日，尚未获得回复。
“我们多次请求有关部门查处这件事情，请求撤销林业局颁发的林权证。”萨仁朝格图告诉记者，“林业局为什么在一周的时间里就把林权证发放了？”
６月２６日，在国家林业局政策法规司一位工作人员的帮助下，记者查到了有关林权证发放程序的规定。各级林业主管部门应依据《森林法》及其实施条例、《农村土地承包法》、《林木和林地权属登记管理办法》等规定，对提交的申请材料严格审核；对已经受理的登记申请，应当自受理之日起１０个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为３０天；公告期满后，申请机关应组织有资质的林业调查队伍，对林地现场进行实地勘查；经现地核实后，数据准确、权属合法有效、图件符合实际的，申请受理机关应当自申请之日起３个月内，报请同级人民政府予以林权登记并核发林权证书。
“以最短的时间发放一个林权证，也得３０天。”这位工作人员说，“很明显，阿鲁科尔沁旗林业局在这么短的时间内就把林权证发放了，在程序上肯定是有问题的。”
尾声
一轮红日从草原的地平线上升起。
一个早晨，记者结束了在这个村子里持续三天的调查采访。
这些世代居住在草原深处的淳朴牧民们，拖着疲惫的身子，带着希望的眼神，把记者送到村口。
之后不久，中央召开了首次林业工作会议。林业是一项重要的基础产业，是一项具有特殊功能的公益事业。集体林业制度改革是农村经营制度的又一重大变革。全面推进集体林业制度改革，必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，抓住勘界发证和落实责任两个关键环节，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，切实保证改革沿着正确的方向推进。实践证明，通过集体林权制度改革，实现“山定权，树定根，人定心”充分调动了农民造林、育林、护林的积极性，极大地释放出林地蕴藏的巨大潜力。必须从战略和全局高度把这场事关兴林富民、事关农村发展、事关生态文明建设的重大改革全面推向深入。
国务院总理温家宝２２日在会议上指出，要坚定不移地推进集体林权制度改革，坚持全国动员、全民动手、全社会办林业，推动我国林业大发展。集体林权制度改革是来自农民和基层的经验，它同土地家庭承包经营有着同等重要的历史意义。
这次会议之后，芒哈图嘎查的几个牧民给记者打来电话，谈了他们的感受。
“看了中央电视台的新闻联播之后，我就感觉自己像是被抛弃了一样，我没有林地，再好的实惠我也没法享受。”其中一个牧民非常感慨同时又很自信地跟记者说，“但我还是很有信心的，一定能重新要回原本属于我们的那一千亩林子。”
芒哈图，这个座落在内蒙古大草原腹地的小村庄，何时才能归于平静？牧民们的生活，又要什么时候才能恢复往常的简单？
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集体林权制度改革
集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革。我国集体林地面积２５．４８亿亩，占全国林地面积的６０．１％，涉及农民４亿多。我国山区面积占国土面积的６９％，拥有全国９０％左右的林地资源。全国２０００多个行政县（市）有７０％是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国５９２个国家级贫困县，有４９６个分布在山区。
截至２００８年底，全国已确权到户的林地面积１２．７亿亩，占集体林地的５０％。实践证明，通过集体林权制度改革，实现“山定权、树定根、人定心”，充分调动了农民造林育林护林的积极性，极大地释放出林地蕴藏的巨大潜力，初步呈现出森林资源增加、农民群众增收、林业经济增长的“三增”局面。全面推进集体林权制度改革，是一项惠及亿万农民的民心工程，是发展现代林业的强大动力，是应对国际金融危机的重要举措，是促进农村和谐稳定的有力保障。必须从战略和全局高度，进一步统一思想，凝聚意志，锐意创新，把这场事关兴林富民、事关农村发展、事关生态文明建设的重大改革全面推向深入。
内蒙古是我国森林资源大省区之一，林地面积为６．１亿亩，其中集体林地面积为３．２４亿亩。据内蒙古自治区林业厅厅长高锡林介绍，从２００４年开始，内蒙古在赤峰市、通辽市以及西部地区的部分旗县开展集体林权制度改革试点工作；到２００７年，试点地区扩大到３６个旗县区；２００８年６月，内蒙古成立了集体林权制度改革指导办公室，各盟市相应成立了组织机构。
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