财政部9日发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(以下简称《意见》)，称2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。

　　“实行这项改革，主要是因为我们国家公共服务由县里承担比较多，而以前一直是市管县里的财政，市里还要管区，导致顾此失彼，常常对县里支持不够，进而可能造成影响发展等各种问题。”财政部财科所副所长王朝才说。

　　目前我国财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级。据悉，自1994年我国实施分税制以来，要求明确财权与事权的统一，即一级政府一级财政。这种“市管县”模式随着经济发展逐渐暴露弊端，出现承担事权的县乡基层政府财力紧张、财权与事权不对称的情况。

　　“省直管县的财政改革，本质就是减少财政资金分配的级次，因为分配的级次越多，过滤次数就越多。减少财政资金分配的级次不仅有利于加强地方财政收入的集中管理，也有利于财政资金使用的监管。另外，这种扁平化的管理方式也符合政府体制改革的目标。”王朝才指出。

　　《意见》明确指出，实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，由省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。这次改革是我国财政体制改革的一项重要内容。

　　根据《意见》，要进一步理顺省与市、县支出责任，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。

　　在转移支付、税收返还、所得税返还等方面，由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县，市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

　　在编制财政预决算方面，《意见》指出，市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。财政结算方面，年终各类结算事项，将一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。

　　此外，改革取消了市与县之间日常的资金往来关系，省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

　　“省直管县的财政改革目前几乎已经覆盖了所有的省，如湖北、安徽、浙江、宁夏等地都有试点，且已经实行了很多年。目前来看，最成功的是浙江省，其各个县基本上没有在财政上特别困难的了。”王朝才说。

　　他同时强调：“目前来看，这项改革还面临着层层阻力。首先，市一级政府需要一段时间的适应期；其次，改革后当市县联合起来开展公共服务项目、应对问题的时候，由于各项权力存在交叉，可能会出现摩擦；最后，由于目前中国依旧规定是‘市管县’，法律上还有许多需要完善的地方。”

　　《意见》要求，已经全面实行改革的地区要密切跟踪改革进展；正在进行试点的地区要总结经验，加快推进；尚未开展试点的地区，要尽快制定试点方案。

　　“省直管县”财政改革可避免重复建设和无序竞争

　　“省直管县的好处很多。”财政部财政科学研究所副研究员李全认为，在层级方面，减少了市一级中间管理环节，简化了工作程序，降低了行政管理成本，提高了办事效率和资金使用效率。

　　在资金方面，省财政更加关注对县补助资金的使用效果，在实现公共支出均等化的前提下，倾向于将补助资金投向效率高的县，在更高层次规划全省发展格局，避免重复建设和无序竞争，在资金、政策等方面实现有效配置。

　　据李全介绍，截至2007年年底，全国24个地区实行省直管县财政管理方式改革。目前从各个试点省份的改革来看，效果还是很不错的。

　　以推行效果较明显的中部地区安徽为例，自2004年起，安徽在57个县(市)实行省直管县的财政体制；两年后，又选择30个县(市)进行扩权强县改革试点，探索省直管县的体制，省发改委、公安、卫生等32个部门下放143项权限。

　　李全表示，“省直管县”的财政体制改革不仅仅涉及到财权，也涉及到事权及编制等一系列改革，需要纳入到整个经济体制及行政体制改革中，否则，改革应该是难以推行的。

　　同时，各个省实施直管以后，都要管理较多县级财权，这就存在一个执行效率的问题，而且，在地州级，弱化的财权是否配合事权的改革，也是一个重要的问题，否则，在地州级的改革是难以推进的。

　　特别要指出的是，东南沿海有些地州级市的财力超过西部一些省级财力，这些地州级财权如何由县级承担，恐怕也不是一刀切的问题，需要因地制宜，配套国家的政策制定相应的规则。如果上下联动，在2012年底前，应该可以实现这项改革的全面实施。

　　李全指出，这项改革不是一个部门的改革，而是政府行政体制改革中的一个部分，那就需要行政体制改革中的其他部分协调配合，比如户籍制度改革、编制体制改革、行政事业单位改革；改革既包括了人事方面的，又包括了资产方面的，还包括了部门和岗位协调的事，这就需要各部门、各层级统一协调，实现部门间的协调改革。

　　“省直管县”使财政拨款不易被层层截留

　　中国社科院财贸所有关专家告诉记者，实际上，省直管县财政改革是财政制度改革的一部分，而财政制度改革则是政府机构改革的一个重要突破口。

　　目前，中国的财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级。这位不愿具名的专家认为，省直管县财政意味着市财政和县财政都统一由省里来管，等于是减少了级次，这有利于防止官僚和腐败，也有利于提高资金使用效率。

　　上述专家称，如果放在应对金融危机、实施积极财政政策的背景来看，则更有意义，这一意见出台的时机也更有利。

　　据介绍，一方面，从财政收入的角度讲，今年以来全国财政收入出现了下降，省直管县财政使得基层财政收入不易跑冒滴漏，直达中央。另一方面，从财政支出的角度讲，意义更大，财政拨款由于少跨一级，在时间和效率上都有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层。

　　至于为什么首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入省直管县财政改革范围，上述专家说，这些县都是农业县，基本上没有大型的国有企业，给市里上交的财政收入少，本来就应该由省里直管，所以阻力较小，便于推行。

　　这位专家指出，比较理想的模式应该是三级管理，即中央、省、市和县，这样效率最高。目前我国正在朝这一方向发展，未来，乡一级的财政将逐步取消，县里的财政也将归省里统一管理。

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