年底前实现养老保险省级统筹有把握 全国统筹还需时日 权威人士称地方利益是最大阻力

　　养老保险全国“漫游”尚待立法助一臂之力

　　编者按

　　到2009年年底，全国所有省份将实现养老保险省级统筹的目标。

　　从目前的情况看，“利益平衡难”成为提升养老保险统筹层次的最大阻力。因此，要实现年底全国省级统筹这一目标，各地必须增强“全国一盘棋”的意识，把全局利益放在首位。惟有如此，“2012年实行全国统筹”的目标才有立足之本，社会保险法制的应有之义才能真正得以体现。

　　养老保险各地“划疆而治”的局面正在加速改变。进入7月以来，又有河北、山西两省宣告实现养老保险省级统筹。

　　这意味着，截至目前，全国已经建立或开始建立省级统筹制度的省份已增至22个。

　　自从国务院在今年初提出“2009年年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹”的目标后，业内曾一度流传“任务重、时间紧”的担忧。“从当前情况看，年底前在全国范围内基本实现省级统筹，不仅条件已经成熟，也是切实可行的。”财政部社会保障司巡视员由明春在接受采访时表示。

　　在进展顺利的情况下，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平发现了一个奇怪的现象，他告诉记者：已经实现省级统筹的地方，除了4个直辖市之外，大多属于欠发达地区，比如甘肃、青海、宁夏、新疆；没有完全实行省级统筹的地方，大多属于发达地区。

　　为何会出现这种怪现象？何平一语道破玄机———“利益平衡难”是其中主因。

　　省级统筹最大阻力来自于地方利益的平衡。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整

　　在已经实行省级统筹制度的省区中，新疆无疑是一个典型的样本。记者此前曾专门赶赴新疆进行了深入探访。

　　记者接触的第一个采访对象名叫陈希权，今年75岁，1994年从新疆建工集团安装公司退休，至今已领了15年的养老金，其间经历多种变化。

　　“我刚退休时的养老金是960块。退休没两年，企业效益下滑，没有钱给我们发养老金，更不用说调整待遇了。1999年以后，我的养老金开始由社保机构负责发放，还按时进行调整。特别是2005年以来，我的养老金翻了一番，现在是2000多块。”陈希权对记者说。

　　据了解，1998年以前退休的人员，大都有过被拖欠养老金的记忆。1989年，薛松林从新疆建工集团新龙公司退休。刚开始，他能及时领到养老金。1993年以后，企业开始拖欠，有时几个月才发一次。

　　据有关人士透露，新疆实行省级统筹以前，随便到哪个老国有企业去看，不管是建筑行业、交通运输行业，还是化工行业，都出现过这样的情况。

　　这种情况并非新疆所独有。据资料显示，1998年，全国基本养老保险基金收入1459亿元，支出1511.6亿元，赤字52.6亿元。截至当年6月，各地累计拖欠养老金146亿元。

　　1998年5月，中央提出“两个确保”，其中之一就是“确保离退休人员养老金的按时足额发放”。在新疆这样的欠发达地区，如何才能确保养老金按时足额发放呢？

　　“我们认为，必须提高统筹层次，必须实行省级统筹。这是我们当时考虑的一个出发点。因为，统筹层次越低，利益主体越多，矛盾越大。提高统筹层次，就是要减少利益主体。”自治区劳动保障厅一位人士在接受记者采访时说。

　　当时，新疆也有顾虑：一旦自治区实行省级统筹，确保发放的责任将由省级政府承担，钱从哪里来？据当时的数据统计，自治区基金累计结余较少，只有5亿多元，仅够支付2个月养老金。而据测算，全区1999年的基金支付缺口达2.5亿元。

　　关键时刻，中央给新疆以大力支持，每年拨付专项资金4亿元用于支付养老金。到1998年年底，原有的结余加上中央给的资金，全部补上了支付缺口，对全区的养老金发放承担兜底责任具备了可能。

　　实行省级统筹后，新疆还及时调整了基金收支办法，变差额缴拨为全额缴拨，变企业发放为社会化发放，从根本上解决了养老金拖欠问题。

　　薛松林切实感受到了变化：“实行社会化发放以后，我的养老金再也没有拖欠过。”

　　新疆建工集团安装公司的退休人员赵忠新也感受到了这种巨大的变化。“过去，企业没有钱，我们到公司问：‘什么时候开支？’劳资人员就说：‘实在对不起，老同志们，这个月可能要拖一段时间。’现在，都是拿着存折直接到银行取。过去，退休人员超过1000块钱的没有几个。最近，我对安装公司106名退休人员作了一个统计，退休金拿2000块钱以上的有8人，拿1000块钱以上的96人，不足1000块钱的只有2人。”

　　省级统筹制度的实施，还解决了职工在自治区内流动的问题。现在，人员在自治区内流动很方便。乌鲁木齐市社保局天山分局工作人员张峻告诉记者：“自实行省级统筹以后，我们每月办理转入、转出业务200多笔。办理一个转入手续则需要5分钟，而办理一个转出手续只需2分钟。”

　　“十年磨一剑”，新疆最终成功实现省级统筹。而在更多的地方，尤其是发达地区，同样是十几年的探索，但结果却是“进展缓慢”。

　　何平解释说，欠发达地区在实行省级统筹的时候，都得到了中央财政补助的资金。这样一来，中央财政补助资金、省级财政补助资金和上解的调剂金都集中在省一级，省本级就有足够的物质基础推行省级统筹。对于地、市来说，大多数基金缺口比较大，属于受益者，也都愿意实行省级统筹。

　　而发达地区一般无法得到中央财政的支持，基金又大多结余在市、县一级，省本级并没有非常充裕的资金用来调剂基金余缺。市、县一般都把征缴的基金看作自己的资源，按照现在的财政体制，如果把结余的基金拿出来支援兄弟市、县，将损害本地的利益。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整。

　　实行省级统筹，说白了就是要求基金结余较多的地、市，拿出一部分基金支援基金有缺口的地、市，确保全省的养老金按时足额发放。所以，省级统筹并不是一个理论问题，而是一个现实利益的调整问题，涉及地方财政的责任担当问题和一个省之内各个统筹地区之间的利益调整问题，“这才是根本症结所在”。

　　在利益纠结中，由于养老保险统筹层次低，养老保险关系不能转移引发的矛盾越来越多，引起了参保人员和社会舆论的关注。

　　一份针对人口流动大省———浙江省的调查显示，截至2007年6月，浙江省外来务工人员多达1670.7万人，其中有1100多万人的劳动关系因工作岗位变更在省内“漫游”，他们的平均工作周期一般是3至5年，其间人均换工一次以上。如此频繁的流动，与“画地为牢”的养老金保险制度形成巨大的矛盾。人为的障碍，使得浙江的农民工退保大潮一度汹涌。

　　“省级统筹”概念首次提出是在20多年前；其间，国务院曾提出在1998年年底实现省级统筹的目标，但终未实现；时隔10年之后，省级统筹的最后期限被定在了2009年年底

　　事实上，矛盾的端倪早在二十多年前就已被发现。

　　权威资料显示，早在1987年，当时的国家体改委、劳动人事部就在一份下发的通知中提到，“在全国大多数市、县实行退休费用社会统筹，有条件的地方也可以进行全省统筹的试点”。这是“省级统筹”概念在国务院主管部门文件中的首次使用。

　　1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。

　　1995年，国务院印发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出将改革的重点放在地市。也正是从这时起，来自各方的意见分歧逐渐增大：有人认为省级统筹很必要；有人认为实行省级统筹的条件不成熟；也有人认为，省级统筹在理论上可行，但实践中难以推行。由于认识不一致，省级统筹的进程陷于停滞。以县市为单位的养老保险统筹，使得条块分割、企业负担不均衡、基金共济能力弱等缺陷愈演愈烈。

　　转机出现在1998年。当年，国务院提出了实行省级统筹的时间表和标准：1998年在全国实现省级统筹，建立养老保险基金调剂机制；2000年在省、区、市范围内基本实现统一企业缴费比例，统一管理和调度使用基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。

　　但从实际状况看，这一时间表，由于各地进展不甚理想而未能实现。

　　进入21世纪，养老保险的低层次统筹与经济社会发展要求不相适应的矛盾越来越突出：一些城市职工常常为工作异地调动带来的保险接续难题而烦恼；一些地方不愿接收临近退休的参保人员，出台种种限制措施，致使不少参保人员无法享受应有的养老待遇。

　　但在中央作出加快推进省级统筹决策的过程中，各地的实际工作也取得一定进展。来自人力资源和社会保障部的消息称，截至2008年底，全国共有北京、天津、新疆等17个省区市实现了养老保险省级统筹，海南和新疆生产建设兵团出台了养老保险省级统筹办法。广西、河北、广东在2009年年初，也都相继出台了省级统筹办法。

　　“明确界定各级政府养老保险责任，是省级统筹的基本要求和核心内容。”由明春指出，推进省级统筹工作成功与否，关键在于如何明确各级政府确保基本养老金发放的责任，“因此，下一步，我们将督促地方各级政府落实其应承担的责任”。

　　据有关人士透露，在中央财政和地方财政的责任划分方面，企业职工基本养老保险实行属地管理，实行地方人民政府特别是省级人民政府负责制，中央财政对中西部地区和老工业基地基本养老保险基金缺口给予适当补助。但是，从目前的实际情况来看，中央财政的投入远大于地方财政。据统计，2003年至2008年，在对养老保险的补助中，中央财政的投入占80%以上。

　　解决“画地为牢”问题的终极目标是实现全国统筹。社会保险法草案对此已经明确，国务院给出的时间表则是2012年；虽说这已是大势所趋，但业内人士担忧，地方利益平衡或许又将成为最大难题

　　从首次提出概念，到确定2009年底在全国基本实现省级统筹的目标，已经经过了漫长的二十几年。如今，距离2009年年底不过半年之遥，这场攻坚战正在发起最后一轮攻势。

　　但实现省级统筹并非这场战役的最终目标，解决养老保险制度“画地为牢”问题的终极目标是———实现全国统筹。

　　人力资源和社会保障部养老保险司副巡视员王涛表示，从社会保险的大数法则出发，社会保险的统筹层次越高，基金实力越雄厚，社会保险的作用就会越稳定和持久。所以，在全国范围内推进并实现省级统筹，是实现“全国统筹”的基础和前提。

　　但历史似乎又陷入一个轮回。关于全国统筹的问题，各方又陷入一场论争：有人主张一步到位，有人认为实现条件还不具备，还需二三十年。还有业内人士指出，和省级统筹相比，实现全国统筹所涉及的地方利益问题将更为复杂，难度也将更大。

　　对此，何平的观点是，“现在是时候考虑全国统筹了”。“将来的趋势就是基本养老金基础部分全国统筹。对于退休人员来说，没有劳动能力了，应该得到政府的保障。”

　　事实上，国务院对此已给出了明确的时间表———2012年实行全国统筹。

　　更值得期待的是，在全国人大常委会的工作报告中，社会保险法的制定被放在今年计划安排的立法项目中的第一位。最新的法律草案确立了中国社会保险制度的基本法律框架，其中最重要的就是，明确“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹”。

　　对此，有法学专家评价说：“一蹴而就地提高到全国统筹层次不符合我国的实际情况，因此我们应该分步骤，先解决我们目前最为迫切的问题。社会保险法制必须适应这一历史和特点，就像衣服必须适应一个迅速成长的大小子或大姑娘一样，这种适应并非易事。”

　　毫无疑问，社会各界关于提升统筹层次的共识已经达成，实现目标的时间也日益逼近。但在一片乐观形势中，仍有专家指出了问题所在：“按目前的说法，在2009年年底实现全国范围的省级统筹，恐怕等社会保险法出台时，省级统筹早已实现。因此，从目前的政策取向和给出的时间表上看，显然是试图通过行政手段予以‘变通解决’，而不是通过制度改革的方式予以彻底解决。”

　　“在目前的制度框架下，如果仅靠通过行政手段将社会保险的统筹层次提高至省级统筹甚至全国统筹，将会面临诸多难题。”这位专家表示，“由于地区发展程度差异太大，按照同样的缴费比例，各地区缴费标准肯定不一样，经济较发达地区的人就很难有参加这样的全国统筹的积极性。”

　　“中国各地的养老保险现状十分复杂，用一部法律完善地把各地做法都统一起来，本身就是一个巨大的考验。我们希望社会保险法成为一部既符合中国发展步骤，也符合法治国家理念的法律。我们还将研究制定与之相配套的基本养老保险条例等行政法规，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的养老保险法律政策体系。”来自立法部门的一位人士表示。