来源：中国经济时报
作者：陈墨
■环境观察■陈墨
日前，民间环保组织重庆市绿色志愿者联合会，分别向国家发改委和环保部递交行政复议申请书，要求撤销 水电工程环评分两步走的规定，全面叫停金沙江水电站工程建设。
这一要求切中了关于大型水电工程建设法规的要害漏洞。
某种程度上，水电项目建设中层出不穷的“未批先建”行为，都肇始于“两个工期”的设定，或者说是关于 “开工”的荒唐界定。
国家发改委于２００７年１２月３日发布、２００８年６月１日实施的《中华人民共和国电力行业标准－水 电工程施工组织设计规范（ＤＬ／Ｔ ５３９７－２００７）》，将大型水电项目工程建设划分为四个阶段，即 工程筹建期、工程准备期、主体工程施工期和工程完成期。
其中，前两个阶段的工作包括：对外交通、施工供电、施工通信、施工区征地移民、招投标、施工场地平整 、场内交通、导流工程、施工工厂及生产生活设施等内容；主体工程包括永久挡水建筑物（水坝等）、泄水建筑 物和引水发电建筑物等土建工程及其金属结构和机电设备安装调试等。
该标准的起草单位，是中国水电工程顾问集团公司及其下属的西北、昆明、成都、贵阳、中南、华东、北京 等勘测设计研究院。标准是中国电力企业联合会提出，经国家发改委发布，由电力行业水电规划设计标准化技术 委员会归口并负责解释。
完全由电力部门主导的这个标准，事实上将水电建设总工期拆分成两大部分：筹建期和准备期为第一部分， 可以统称为“前期工程”；主体工程施工期和工程完成期为第二部分，可以统称为“主体工程”。
不幸的是，原国家计委不仅认可了这种划分，更是将“主体工程”而不是“前期工程”的开始建设，定义为 项目正式“开工”。根据国家计委印发的《关于基本建设大中型项目开工条件的规定（计建设［１９９７］３５ ２号）》，基本建设大中型项目的开工条件是：
项目法定已经设立；项目初步设计及总概算已经批复；项目资本金和其他建设资金已经落实；项目施工组织 设计大纲已经编制完成；项目主体工程（或控制性工程）的施工单位已经通过招标选定，施工承包合同已经签订 ；项目法人与项目设计单位已签订设计图纸交付协议；项目施工监理单位已通过招标选定；项目征地、拆迁和施 工场地“四通一平”工作已经完成，有关外部配套生产条件已签订协议；项目建设需要的主要设备和材料已经订 货，项目所需建筑材料已落实来源和运输条件，并已备好连续施工三个月的材料用量。
更为不幸的是，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施（２００３年９月１日）一年多以后，国家发 改委和环保总局联合发布了一份《水电建设环境保护工作的通知（环发２００５１３号》，这份通知名义上 是加强水电项目建设的环境保护工作，但具体条款的规定耐人寻味。该条款称，“考虑到水电工程位置偏远，‘ 三通一平’等工程施工前期准备工作时间长、任务重，为了缩短水电工程建设工期，促进水电效益尽早发挥，在 工程环境影响报告书批准之前，可先编制‘三通一平’等工程的环境影响报告书（表），经当地环境保护行政主 管部门批准后，开展必要的‘三通一平’等工程施工前期准备工作。”
加强环境保护的规定，实际上成了要求尽量缩短工期，替水电建设“保驾护航”的规定。
这也意味着从环评角度进一步认可了工程“两步走”之说，并把前期工作的环评权限下放到地方环保部分。
按照环评法的规定，大型水电工程项目建设，必须经过科学的环境影响评价，经国家环保行政主管部门审查 通过后方可批准建设。这应当意味着，尽管已经立项，但项目也有可能因为环保问题下马。
但是，基于工程的两期划分和地方环保部门受制于地方政府的现实，想在地方层面上完善环评工作甚至否决 项目前期建设显然不太可能；而与之相比，移民、“三通一平”、导流洞、主体工程施工合同、部分设备和材料 采购等工作已经完成的前提下，想要否决主体工程建设，就更没有可能性，“骑虎不下”、“钓鱼”便是必然的 结果。
环评法条款中关于“补办手续”、“罚款”等内容的规定，显示了在强势的水电利益集团面前，环保法律和 环保行政主管部门的无奈。而关于水电工程“开工”之说的荒唐之处，既诠释了这种无奈，也难说不是给环保部 门找到了一个自我安慰或向公众交代的借口。
那么，更加无奈的，就只有环境自身了。
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