城市化是中国经济发展和改革的重点

　　——访北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光

　　◆中国正处在迅速城市化的过程中，这既是中国经济发展的方向和动力，也是改革和调整的重点和关键。

　　◆坚持实施把城郊土地变成城市建设用地，而把土地收益留给农民的原则和办法，就可以逐步解决“小产权”房问题。

　　◆要实现耕地保护的目标，就要根本改变目前的政策思路，按照利益相融的原则重新设计目前的土地政策。

　　城市化无疑是中国经济、社会发展的重要推动力量，它承载了改革和发展的太多期望。但是目前，我们不得不面对中国城市化进程所带来的诸多棘手问题。那么，我们应该怎样认识现阶段的中国城市化？如何看待和解决其所涉及的一系列问题？中国经济时报记者就此专访了北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光。

　　城市化是改革和调整的重点和关键

　　中国经济时报：您认为城市化在中国当前改革体系中处于什么样的地位？

　　张曙光：中国正处在迅速城市化的过程中，这既是中国经济发展的方向和动力，也是改革和调整的重点和关键。

　　从一个方面来看，城市化就是要减少农民，把农民变成市民，所以，城市化一般都用城市人口占全部人口的比重来衡量；从另一个方面来看，城市化就是要扩大城市规模和发展城市产业，把资源——包括土地、劳动力和资金——从农村和农业转移和配置到工业和服务业中来。所以，城市化必然伴随着经济的高速增长、农业比重的逐步下降和城乡差别的最终缩小。

　　中国经济时报：在您看来，中国的城市化发展到了一个什么样的水平？

　　张曙光：２００８年，据官方统计，中国的城市化水平为４５．７％，与发达国家的距离很大，也比同类型发展中国家的水平要低。

　　更为重要的是，在目前的体制和政策下，我们的城市化是半拉子城市化。进城的１．４亿农村人口并未变成真正的城市人口，也未取得与城市居民相同的社会地位、发展机遇和福利待遇，他们的思想观念、生活方式和消费习惯仍然是农民的那一套，是生活在城市里的农民。因此，实际的城市化率也许还达不到４０％。

　　我们的城市政府也是只要农民的土地、资金和劳动力，而不要农村的人口，于是才出现了留守儿童、新的夫妻分居、打工者子弟学校以及春运高潮之类的中国特有的社会经济现象。从一定意义上说，我们近十多年的经济发展和城市繁荣，是依靠农民支撑的。反过来，这也成为农村落后甚至衰落的原因。

　　中国经济时报：进城农民还是“农民”，但是这个群体的构成似乎比较复杂，而让这些人真正“城市化”，也是比较困难的。

　　张曙光：如果从与土地的关系上做一个分类分析，我们可以把现有的农村人口分为三部分：第一部分是已经进城的农民工。这部分人中的７０％是２０—３０岁的年轻人，他们虽然没有城里人的思想观念和生活方式，但是已经不愿意再回到农村去，至于农民工的下一代，情况更是如此。这一部分人愿意放弃土地，也有可能放弃土地。

　　第二部分是城市近郊的农民。城市的发展已经直接影响到他们的生产和工作、劳动和收入、生活和消费。他们的土地有可能被城市发展所用，而土地增值的巨大收益成为他们与政府和开发商争夺的直接对象。这部分人一般不会轻易放弃土地，而这种争夺往往成为社会冲突的焦点。

　　第三部分是真正的农民，主要是种粮的农民。他们是保障粮食安全的直接行动者和成本承担者。他们依靠土地和种粮为生，除了离开农村当农民工以外，这部分人不可能放弃土地。实际上，耕地保护也主要是靠这部分农民。

　　中国经济时报：是不是解决好了这些人的问题，中国的城市化就算搞好了？

　　张曙光：从一定意义上来说，中国的城市化和经济发展就是要解决好这三部分农民的问题。

　　这个问题的解决是一项系统工程，需要有一个总体战略和行动框架，然后让农民和基层以及各个地方根据自己的情况去创造和探索，逐步加以解决。这需要采取疏导和市场交易的方式，坚持利益相融的原则，不能采取围追堵截和行政命令的方式，违背利益一致的原则。只有这样，通过多年的积累和进步，我们才能达到城市化的目标。

　　拔除不再依靠土地的农民工在农村的“老根”

　　中国经济时报：您的意思是在当前的城市化过程中，资源配置和利益分配依旧不平衡？

　　张曙光：是的。让进城人口完全离开农村，变成真正的城里人，彻底拔除其在农村的“老根”，是世界各国城市化的共同道路。虽然具体实现方式有所不同，但有一点是共同的，即人口的流动及其土地和房产的流动基本上是同时进行的，是同一个过程的两个方面。我国的城市化之所以是半拉子城市化，就在于只有人口流动进城，而没有土地和房产等财产的转移，因而，才产生了前述的问题。

　　不仅如此，由于进城农民工的根仍然在农村，他们在城里挣了钱，很大一部分拿回农村老家去盖房，而人在城里又不回去居住，因而，农村住房的空置率也是很高的。这既是个人的巨大损失，也是社会资源的严重浪费。因此，需进行成本收益的权衡，让进城农民工愿意放弃和转让在农村的土地和房产，而在城里重新购房或者租房，如此一来，城市也会随着人口的增加而向外扩展。这是一个人口和资源同时流动和再配置的过程。

　　既然进城农民工很多都不可能再回到农村，既然他们不再依靠土地为生，有可能放弃土地，那么，我们就可以因势利导，通过一系列交易，拔除其在农村的“老根”，让这些人彻底离开农村，完全变成真正的城里人。这是有效解决土地问题、正确推动城市化的突破口。

　　中国经济时报：那么在城市化进程中的资源配置和利益分配方面，您有何具体建议？

　　张曙光：在去年讨论汶川地震的灾后重建时，我们曾经提出和讨论过这个问题。因为灾后重建有就地重建和异地重建，而异地重建就可以实施人口与土地挂钩流动和转移的办法。对于进城农民工来说，稍做调整和变通，这种办法仍然是适用的。具体操作可遵循以下的原则和程序。

　　一是凡进城农民工在该城市居住一定年限以上，有固定工作和固定住址的，将其及其家属和子女转为城市居民，不仅给予城市户口，而且给予本市居民的一切权利和待遇。有人反对说，这会增加城市政府的财政负担，有人甚至进行测算，一些大城市接收一个农民工需要增加的支出要以数百上千万元计算，且不说这种计算是否恰当，从看问题的方法上讲它也是片面的。其实，这是改变现行歧视性政策的重要步骤。

　　单就经济问题而言，进城农民工已经为城市创造了大量的物质财富和财政收入，他们有权享受城市政府提供的一切公共服务。只要真正实施平等分享的原则，也不需要增加那么多的城市设施和政府支出。

　　二是凡进城农民工在取得城市居民身份和待遇的同时，应当放弃其在农村集体中的成员权和土地权利，其在宅基地上的房产和设施，可以通过市场交易出卖和出租，也可以由当地适当折价补偿，然后收回改作他用。这样一来，对于流出地来说，一方面减少了负担的人口，另一方面增加了可供使用的土地资源，有利于提高生产效率和人均收入水平。

　　三是按照城市接纳农民工的人数，增加该城市的建设用地指标，为城市的扩展奠定基础和提供空间。这样一来，一方面是城市人口的真正增加和农村人口的实际减少，另一方面是城市扩展和城市化的真正推进，使得城乡人口的迁徙和变动与土地资源的再配置成为城市化过程的两个积极方面。

　　“新老划断”解决“小产权”房问题

　　中国经济时报：一旦留城农民工不再返回农村，那么他们对在城市住宅的需求，也会给城市化进程带来一定的压力。

　　张曙光：是这样的。随着进城农民工被拔除了在农村的“老根”，转为真正的城市居民，一方面会增加城市人口，对城市的扩展提出需求，另一方面，由此而增加的城市建设用地指标也使城市的扩展有了实现可能性。然而，要把这种可能性变成现实，就需要把建设用地指标变成实际的建设用地。而能够用于城市建设的土地只能是城市郊区的土地。

　　由于地处城市郊区，这里的农民一部分在城里工作，但又住在原来的地方；一部分利用地理位置优势发展自己的产业，这里的土地增值收益很大。因此，郊区农民不愿意简单放弃土地，一般不会接受前述对农民工使用的办法，但城市发展又需要这里的土地，其关键在于土地增值收益的分配问题。解决这个问题的一个基本原则和办法是，把土地给城市建设使用，而把土地增值收益的大部分长期留给农民。有人不赞成这种做法，认为这样一来，城郊农民占了很大的便宜，甚至成了暴发户。

　　其实，地理位置造成的经济差异是自然存在和形成的，是改变不了的，承认这种差异也是一种面对现实的做法，没有什么不合理和不公平的地方，人们是会接受这种现实的。现行城市建设用地和农村集体建设用地地权的差异是体制、政策等人为造成的，是不合理和不公平的，人们的产权实施行为是可以缩小以至改变这种差异的。“小产权”的发展就是城郊农民改变这种差异和获取土地增值收益的实际行动。

　　中国经济时报：“小产权”房存在的合法性问题一直存在很大争议，要解决这个问题应该说还是有很大的难度，您怎么看？

　　张曙光：坚持实施把城郊土地变成城市建设用地，而把土地收益留给农民的原则和办法，就可以逐步解决“小产权”房问题。

　　把“小产权”房新老划断，已经建成的“小产权”房在交纳规定税费的前提下，承认其为合法的商品房，不符合城市规划的部分再逐步解决。

　　新建“小产权”房在符合城市规划的前提下放开，成为城市商品房开发的一部分；凡不符合城市规划要求的，坚决拆除，一个不留，不管付出多大代价。否则，城市规划工作不能得到改进和提高，政策的严肃性和可置信性无法体现，其实施后必然变得扭曲。

　　所谓符合城市规划，不仅有片区和组团规划，而且有各种各样的建筑标准，包括建筑密度、建筑容积率、建筑质量、防火要求、环保要求等。不符合片区和组团规划的一律不准建设，已经建设的要坚决拆除；不符合建筑标准的，有的要予以拆除，如密度过大、不符合防火要求等的“小产权”房；有的要予以补足和改进，比如建筑容积率过低，造成土地浪费的“小产权”房。这就对城市规划的制定和实施提出了更高的要求。

　　对于开发方式，可以在按照规划办事的前提下放开。开发方式必然多样化，可以自己开发，也可以与企业合作开发，还可以由政府组织城乡统筹开发。自己开发，收益自然归农民和集体，但国家必须征收相应的税费。根据已有的经验，合作开发和政府城乡统筹不仅要保证农民的住房权利，而且要为农民留下永久的物业。

　　 按照利益相融原则，让农民主动保护耕地

　　中国经济时报：限制“小产权”房的一个重要原因是为了保护耕地，您认为这样的做法能否达到预期目的？

　　张曙光：我看这个目的的实现很困难，因为现行的管制政策更刺激了“小产权”房的发展。

　　中国经济时报：这样说的理由是什么？

　　张曙光：因为现行政策是一种利益不相融的政策，《土地管理法》和有关政策严禁建“小产权”房，而农民非要抢建，地方政府又常常采取征地和变相征地的办法，从农民手中拿地、占地。所以说地方政府和农民的利益不相融，而和开发商的利益是相容的。

　　在利益不相融的情况下，最应和最能保护耕地的农民不愿意保护，地方政府和开发商也不去保护，而中央政府也感到困难重重，保护工作难以推进，这样是保护不了耕地的。另外，必须认识到，因为种粮的平均收入太低，实际上是让种粮农民承担了耕地保护的全部成本。

　　中国经济时报：在城市化快速推进的大背景下，保护耕地面临诸多矛盾是不可避免的，那么如何才能实现您说的“利益相融”？

　　张曙光：要实现耕地保护的目标，就要根本改变目前的政策思路，按照利益相融的原则重新设计目前的土地政策。

　　要经过充分研究和科学论证，看看在目前的条件下，为保证国家粮食安全，我们到底需要多少耕地，是１８亿亩？或者２０亿亩？这是第一。

　　建立耕地保护基金，让城市和发达地区都来承担耕地保护的成本。可以考虑按照人口数量和经济规模来承担相应的任务。耕地保护是中央的目标，中央政府也应承担相应任务。这是第二。

　　第三，划定重点耕地保护区，通过转移支付、种粮补贴和粮食提价，逐步把种粮的收入提高到接近当地的平均收入水平；同时，以粮食产量和质量而非ＧＤＰ增长考核干部。这样，对于农民来说，不是你要我保护耕地，而是我自己要保护耕地，而且土地的流转也就会按照经济规律进行。