抓“经济补偿”不忘抓“社会补偿”

　　——我国实施水库移民政策的一个重要问题

　　■魏津生

　　（上接８月２４日七版）

　　合理选择移民主要安置区

　　应把以土地资源为主的环境可容量作为首要条件，按照实际情况，合理选择有利于水库移民发展生产、增加收入、提高素质、改善生活并能够减少移民在经济生产和社会心理双适应上的障碍的地区作为移民主要安置区，以努力提高水库移民迁移中的自愿化程度，真正促使他们迁得出、稳得住、逐步能致富。

　　迁移是有选择的，在非自愿迁移条件下，水库移民迁移的选择性不是如通常所表现的对迁出人口和迁出地的选择，而是表现在对迁出地必须迁移的人口的最优迁出地的选择，这直接关系到迁移的成功和效率。

　　第一，由于我国城镇化发展滞后，多数小城镇缺乏产业支撑，库区的搬迁企业基础差、底子薄，许多已破产和改制，难以安置较多的水库移民，不少已安置的移民还提出要求二次安置。因此，我国水库移民的迁出地选择从整体上看在相当时期内应坚持以农业为主、以农村安置区为主。当然，对于在城镇有投靠对象并有一技之长的自愿自谋职业“农转非”的移民，还宜实施非农安置和城镇安置，并可将移民的农村土地使用权和居住权作为权益资产来置换他们在城镇的就业、住房和社会保障。

　　应该说，随着我国工业化、城镇化的快速推进，水库移民的非农和城镇安置从长远看还将增多，这既有利于提高他们迁移的自愿化程度，也有利于减轻农业和农村安置的压力。

　　第二，由于我国大中型水库多处于自然环境差、陡坡开荒、水土流失的老少边穷地区，土地贫瘠，环境脆弱，基础设施不足，经济社会发展滞后，群众生活艰难。过去的水库移民大都采取由低向高的就近后靠的安置方式，但多数并不成功，至今仍遗留许多生产生活问题，也给生态环境带来负面影响。这种情况今后还将随着我国人口增加、耕地减少和兴建水库的增多而更加严峻。

　　因此，今后我国水库移民迁出地的选择在实行多种安置地区并举的同时，应更加支持、引导和鼓励外迁农村安置，主要是县（市）外以至省外的农村安置，并使之成为今后相当时期内我国水库移民的主要安置区。但是，对于移民数量少、库区周边尚有可调整、开发、改造的耕地的，仍宜实行就近后靠安置，以发挥其迁出入地间距离近、介中障碍少、安置成本低、破坏损失少，移民对后靠地区有良好的经济生产和社会心理适应性以及这种方式受到群众和地方政府欢迎的优势。

　　第三，今后在确定水库移民主要外迁安置区时，作为首要条件的应是该地区宜有一定数量和质量的可调整、开发和改造的耕地，以使迁入的移民一般能够拥有当地居民平均拥有的耕地和其他必要的农业生产资料。同时，所选择的外迁安置区与移民迁出地相比，一般还应具有较好的地理位置、基础设施条件、环境状况和较高的经济社会发展水平。

　　之所以要强调这些条件，不仅在于它们有利于增强移民迁入地的拉力和迁出地的推力，有利于移民从传统社会向现代社会转变，还在于移民本来在外迁安置中所遇到的经济生产和社会心理双适应方面的障碍就要比就近后靠大很多，如果再缺少可以帮助移民发展生产、增加收入、接受较好教育、改善生活质量的基本条件和发展机会，甚至安置区比移民迁出地的条件还要差，那它将大大增加解决水库移民问题的难度。

　　第四，外迁安置区的选择一般应遵循地理位置由近及远，地区间异质性由少到多的原则依次选取。同时，移民迁出时宜以村民小组为最小单元，迁入时该村民小组以不出安置区的乡（镇）为宜，以便尽可能地缩小迁出入地之间在生产方式、生活习惯、语言文化等方面的差异，尽可能保持移民在村组一级上的社会文化联系，从而减少移民在上述双适应上的困难和障碍，以推进水库移民的成功迁移，提高其迁移效率。

　　注重化解移民间的矛盾和纠纷

　　应对因兴建水库、搬迁安置而受到直接、间接或暂时影响的迁出地的非移民和迁入地的当地居民，给予合理的补偿和帮扶，注重化解其与水库移民间的矛盾和纠纷，促进团结和谐，以努力提高水库移民迁移的自愿化程度，真正促使他们迁得出、稳得住、逐步能致富。

　　水库移民是兴建水库、搬迁安置的主要受影响者，但不是全部受影响者。由于水库淹没、土地调整和公共资源的重新分配，必然还会使迁出地的非移民和迁入地的当地居民受到直接、间接或暂时的影响，遭受不同程度的损失。对此，本应给予合理的补偿。但过去对这一问题一直未引起足够的重视，并成为诱发许多移民问题的一个重要原因。

　　为此，第一，应由迁出入地的基层政府、集体经济组织或村民委员会对这些受影响人口因兴建水库和搬迁安置而使自身藉以生存和发展的经济、社会和生活条件所受到的损害及其类型和程度，依照统一的标准予以鉴定和测算，并区别情况从自己所掌握的移民土地补偿费、安置补助费和集体财产补助费中给予合理补偿或通过其他适当方式给予帮扶。这方面所需资金应在工程项目概算时就按统一标准合理计入。

　　第二，对地方政府和项目法人为争取工程立项而人为夸大本地环境容量，有意压缩外迁规模所产生的应迁未迁人口，不应以迁出地受影响人口对待，而应作为外迁人口再安置，并对有关人员的违规违法行为予以处置。

　　第三，对于迁入地因安置移民进行的土地调整和基础设施等公共资源的重新分配而给当地居民造成的损失应予补偿，其标准应在考虑迁入地与迁出地在土地产出、农业生产资料和各项基础设施配置等方面客观存在差别的基础上予以合理确定。由于迁入地的发展水平一般要高于迁出地，因而目前的问题主要是应适当提高这一标准。这样做有利于统筹兼顾、化解矛盾、促进谅解、加强团结，更好地调动和发挥水库移民与当地居民一起共同建设美好家园的积极性和创造性。

　　（作者系国务院参事、中国人口与发展研究中心研究员）