体制创新推动浙江公路驶上“快车道”

　　——聚焦浙江公路６０年发展（中）

　　高速公路由于投资巨大，在浙江曾一度引发要不要建的争论。在形成了要建并且要多建快建的共识后，资金从何而来，成为摆在浙江公路建设部门面前最大的难题。

　　同时，根据公路事业的发展规律和全省高速公路的实际情况，浙江进行积极探索和有益尝试，初步建立了高速公路养护计划备案审查、养护目标责任、养护管理工作年度例会、养护监督检查、养护质量评比等一整套行之有效的措施和法规制度体系。

　　■本报通讯员 张少军 黄王景 本报记者 柴国荣 徐祖贤

　　与浙江公路６０年沧桑巨变相伴的是公路体制的不断探索和创新。特别是改革开放以来，饱饮市场化改革“头口水”的浙江，积极在公路投资体制、管理体制方面大胆探索，勇于创新，有力地推动了公路建设驶上“快车道”。

　　“四自工程”为破解浙江行路难立下首功

　　建国以来到上世纪９０年代初期，浙江一直沿袭着计划经济条件下的公路建设模式。公路的建设项目资金一直单一地依靠国家财政拨款，批准一个项目就上一个项目。尽管单从纵向看，这个时期的公路发展速度还是快的，但仍远远满足不了快速发展的经济社会各项事业的需要。

　　特别是上世纪８０年代末９０年代初，浙江的个私民营经济已有了相当的规模，并继续呈高速扩张之势。与此同时，干线公路交通流量急剧增加，加之浙江原有的公路技术能力低、通行能力小、路网密度低、混合交通严重，供需矛盾十分尖锐。据当时的统计，“八五”初期，全省干线公路有９０多处堵车路段。

　　公路建设是投资大、周期长的项目。单一的政府财政投入，给政府带来了巨大的筹资压力，并且还是捉襟见肘。在这样的条件下，浙江开始了对公路投资体制的探索和创新。当时，走在改革开放前列的广东省已经创出了“收费还贷”建公路的新办法。１９９２年底，浙江赴广东实地考察。考察归来，交通部门在吸收广东的经验后开始对浙江公路投资体制进行全面改革。根据国务院制定的“贷款建路、收费还贷”的政策，浙江随之出台了《关于加快交通基础设施建设的通知》，明确提出由地方政府以“四自”办法（即自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷）提前建设国家和省近期难以安排而中长期规划又必需的公路建设项目。

　　“四自”办法极大地激发了地方政府加快公路建设的积极性。１９９２年，绍兴市交通局向银行贷款８０００万元，在全省率先同时建造两条“四自工程”道路——１０４国道绍兴段“南连北建”两条复线共４５公里。１９９３年底，按照二级和二级加宽标准完成改建的“南连北线”两条复线顺利完工。从此以后，浙江各地的“四自工程”遍地开花。

　　１９９７年７月，全国八届人大第十二次会议审议通过《公路法》，对收费公路首次作出了法律规定。与之相呼应，浙江省相继出台了《浙江省“四自”工程管理暂行办法》等行政管理规章，对“四自”工程的立项、建设、运营、收费、养护等作出了相应的规定，从而使“四自”工程更加规范化、科学化。

　　“四自”政策的出台，吸引了境外资本、民营资本和社会其他各类经济组织的资本投入，形成了国家投资、地方自筹、社会各方集资和利用外资的多元化、多渠道的投资格局。这对于原先的“打通卡口，消除瓶颈”和后来的大规模公路网络建设，影响深远。

　　外资民资齐推高速公路建设上“高速”

　　截至２００８年底，浙江高速公路的总里程达３０７３公里。从没有一寸高速公路到基本形成遍布全省的高速公路网络骨架，浙江仅仅用了１０年多一点的时间。截至２００８年底，浙江高速公路总里程达３０７３公里。在推动浙江高速公路建设跃上“高速”的诸多动力中，外资、民资尤其值得一书。

　　高速公路由于投资巨大，在浙江曾一度引发要不要建的争论。在形成了要建并且要多建快建的共识后，资金从何而来，成为摆在浙江公路建设部门面前最大的难题。在“四自政策”成功实践的基础上，浙江把目光投向了外资和民资。

　　浙江第一条高速公路——杭甬高速最初概算是２３亿元人民币。１９９３年后，由于物价上涨，预算增至３５亿元。单条道路如此大的投入，这在浙江交通建设史上是没有先例的。在交通部（现交通运输部）的支持下，浙江争取到了世界银行２亿美元的低息贷款，这相当于总投资的４０％。

　　之后，浙江相继建设的沪杭、杭金衢等高速公路，都利用了世界银行和日本协力基金等国外金融机构的贷款，而沪杭甬高速公路股份有限公司更是率先在香港Ｈ股上市。从此，外资就成为浙江高速公路建设中一股强大的推动力。

　　民间资本大规模进入高速公路始于杭州湾跨海大桥。

　　杭州湾跨海大桥预算投资高达１１８亿元。这么多的投资从哪里来？当时的宁波市长语出惊人：“只要项目批下来，不要国家一分钱，市财政也不出一分钱！”国家批准这一项目后，胸有成竹的建设方，把５０％左右的投资权放给了民间资本。一时间，浙江省内外的一些著名民营企业纷纷加盟，短时间内就筹集到了足够的建设资金。杭州湾跨海大桥开创了中国民间资本进入国家重大基础设施项目的先河。

　　１０多年来，从沪杭甬高速向世行等国外金融机构贷款，到在香港Ｈ股上市；再到杭新景高速以“路权”引“股权”，浙江的高速公路投资体制经历了一次又一次的创新，实现了一个又一个的突破。

　　外资、民资的进入，不仅大大加快了浙江高速公路的建设步伐，更重要的是，同时也为浙江高速公路带来了全新的理念和最新的科学管理手段。譬如，向世行贷款，必须遵守世行的规则，这促使浙江公路管理部门和建设者与世界先进理念和做法接轨。如引入菲迪克条款、招投标制度、监理制度及择优录用观念、“业主”观念、“承包人”观念、“合同”观念，等等，而这些，正是浙江公路建设快速前进必不可少的“软件”。

　　管养分离带来高效畅通

　　上个世纪，浙江的公路管理存在管养不分、体制不顺、政出多门、市场化进程缓慢等问题，这严重制约了浙江公路事业的发展。

　　从２００１年开始，浙江公路部门全面推行以“两合并，两分开，一加快”为主要内容的公路管理体制和运行机制改革，将专业公路管理机构与县乡公路管理机构合并、公路管理机构与路政管理机构合并，同时将高速公路养护管理职能纳入各市公路管理机构，设立统一、高效的公路管理机构；将公路管理与养护生产分开、事业与企业分开，把养护管理中生产性和经营性部分剥离出来，按市场化运作方式组建养护公司，引入企业经营机制，使养护公司成为自主经营、自负盈亏的养护实体；加快公路养护市场化进程，养护公司通过招投标获得养护工程，公路管理机构对养护实体实行合同管理，计量支付养护资金，逐步建立起公平竞争、规范有序的公路养护市场。通过改革，公路管理机构与养护公司之间关系初步理顺，基本做到了管养分开、事企分开，同时建立并完善了省、市、县三级公路（路政）管理体制。

　　面对高速公路多元化、分割式的投资运营格局给高速公路养护行业管理工作带来的前所未有的挑战，浙江根据公路事业的发展规律和全省高速公路的实际情况，进行积极探索和有益尝试，初步建立了高速公路养护计划备案审查、养护目标责任、养护管理工作年度例会、养护监督检查、养护质量评比等一整套行之有效的措施和法规制度体系，确保公路处于良好的发展状态。

　　农村公路管养体制方面，从１９８１年起，浙江的县社（乡）公路实行“建、管、养统一的分级管理”体制，推行以承包为中心的多种形式经济责任制，成效明显。从２００５年开始，着手农村公路管养体制改革的准备工作，之后陆续出台《浙江省农村公路养护与管理办法》、《浙江省农村公路管理养护体制改革方案》，明确建立以县为主的农村公路养护与管理体制，按照“县乡自筹、省市补助”的原则，建立稳定的农村公路养护与管理资金渠道，并于２００７年开始试点工作。同时修改《浙江省公路路政管理条例》，将农村公路路政管理纳入行业管理，逐步实现农村公路养护与管理工作的正常化、制度化和规范化，确保农村公路路况良好、路产完整、路权得到有效保护。