邮政的灵魂：保障普遍服务

　　经1986年12月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2009年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订的《中华人民共和国邮政法》（下称“《邮政法》”）已经公布。

　　比较起来，新修订的《邮政法》最显著的特点是突出地把保障邮政普遍服务的指导思想贯穿于整部法律的始终。过去的《邮政法》中没有普遍服务的内容，也没有“普遍服务”这个词。而新修订的《邮政法》在第一章总则的第一条中，第一句话就是“为了保障邮政普遍服务……”，表明了立法宗旨，一直到最后第八十六条要求“省、自治区、直辖市应当根据本地区的实际情况，制定支持邮政企业提供邮政普遍服务的具体办法”。邮政普遍服务在全法中处于十分突出的地位，而其中直接阐述邮政普遍服务的条款有18条之多。

　　新修订的《邮政法》对于邮政普遍服务作出了全面而详尽的规定，归结起来大致有以下几个方面：

　　邮政普遍服务获得了“身份证”

　　我国邮政在实施普遍服务方面虽然已做了大量工作，服务能力和服务水平有所提高，但由于缺乏法律依据，各地区发展不平衡。有的地方政府比较重视，发展就快一些；有的地方政府重视不够，发展就相对滞后。邮政系统内部也存在重经营收益、轻普遍服务的倾向，业绩考核只考核收入增长，不考核普遍服务能力和水平的提高。现在《邮政法》对此有了明确规定：对政府，要求“国务院和地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施，支持邮政企业提供邮政普遍服务”；对邮政，则规定“邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务”。有了法律依据，各级政府和邮政企业就不是可支持可不支持、可承担可不承担的问题了，而是必须依法保障邮政普遍服务的切实实施。

　　明确规范了邮政普遍服务的“地盘”

　　邮政普遍服务已经讲了多年，但其内涵仍不很清楚。各国有不同的说法，万国邮联也曾做过定义，而对我国来说还没有一个权威的法律界定，因此在实施中引起一些争议。现在《邮政法》对此作出了明确的定义，《邮政法》第二条第四款指出：“本法所称邮政普遍服务，是指按照国家规定的业务范围、服务标准和资费标准，为中华人民共和国境内所有用户持续提供的邮政服务。”从此款内容可以看出，邮政普遍服务的业务范围等均由国家规定，服务对象为境内所有用户，因此它的性质属于非市场运作、不以盈利为目的的政府公共服务范畴。

　　邮政普遍服务的业务范围各国也不尽相同，我国过去没有明确界定，也出现过不同的说法。此次《邮政法》有了具体的界定，第十五条第一款规定：“邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。”同时《邮政法》还依据我国国情提出了一个我国独有的概念：“邮政特殊服务”，在第十五条第二款中规定：“邮政企业按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行，以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的包裹寄递等特殊服务业务。”

　　普遍服务业务和特殊服务业务属于法律规定必须办理的业务，不受市场变化及盈亏的影响，“邮政企业不得停止办理或者限制办理。”

　　邮政普遍服务监管进一步强化

　　邮政普遍服务是法律规定对全社会的公共服务，政府有责任对之实行监督管理，以保障普遍服务的依法实施。《邮政法》第十条第四款规定：“邮政普遍服务标准，由国务院邮政管理部门会同国务院有关部门制定；邮政普遍服务监督管理的具体办法，由国务院邮政管理部门制定。”

　　关于普遍服务标准，实际上在《邮政法》其他条款中已提出了一些原则要求。例如第八条要求邮政设施的布局和建设应满足邮政普遍服务需要；第九条要求在车站机场等处应设置提供普遍服务的邮政营业场所；第十条要求机关企事业单位应设置接收邮件的场所以及居民楼应设置信报箱、农村地区设置村邮站等。下一步需要制定普遍服务能力和服务水平的具体标准。

　　国务院邮政管理部门和各地方邮政管理机构作为政府的专设机构具有监督管理邮政普遍服务的职责。《邮政法》第四条明确规定：“国务院邮政管理部门负责全国的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作。省、自治区、直辖市邮政管理机构在国务院邮政管理部门的领导下，负责本行政区域的邮政普遍服务和邮政市场的监督管理工作。”在这里，对普遍服务的监督管理是第一位的，应该作为国务院邮政管理部门和各地方邮政管理机构的首要职责。

　　邮政普遍服务有优先权

　　邮政普遍服务在国家规定资费标准及我国农村人口占多数的条件下，不可避免的将出现政策性亏损，应由政府财政予以补偿，这是邮政企业与一般国有企业的根本区别。

　　过去虽然各级政府不同程度地在财政上扶植邮政普遍服务，但未形成全国统一的制度。现在有了法律依据，《邮政法》第十六条规定：“国家对邮政企业提供的邮政普遍服务、特殊服务给予补贴，并加强对补贴资金使用的监督，”第十七条还规定设立邮政普遍服务基金。

　　《邮政法》还对普遍服务邮件做了优先运输的规定。如第二十七条规定：“对提供邮政普遍服务的邮政企业交运的邮件，铁路、公路、水路、航空等运输企业应当优先安排运输，车站、港口、机场应当安排装卸场所和出入通道。”第二十八条规定：“带有邮政专用标志的车船进出港口、通过渡口时，应当优先放行。”这说明普遍服务邮件的运行不是按市场规律调节，而是具有法律强制性的优先权，邮政企业办的竞争性业务则不能享受此项待遇。

　　《邮政法》还要求地方各级政府对提供邮政普遍服务的邮政设施的建设给予支持，重点扶持农村边远地区邮政设施的建设。

　　确保邮政普遍服务落到实处

　　虽然《邮政法》规定邮政企业要承担提供普遍服务的义务，但当前邮政企业的体制似乎还难以适应这一要求。邮政成立公司后，很多地方以为叫公司了，就要实行公司化运作，就要搞市场竞争，而把属于公共服务性质的普遍服务也笼而统之的纳入到公司化运作中去了，即实行“混业经营”。实际上是重点抓竞争性业务的开展，削弱了普遍服务业务的发展建设，从体制看，各个邮政企业都设立了市场经营部门，却没有设立普遍服务部门（除报载陕西公司成立了普遍服务局以外），在组织上就缺乏保证。

　　针对这一情况，《邮政法》单独设了一条，只有一句话，即第十八条：“邮政企业的邮政普遍服务业务与竞争性业务应当分业经营。”“分业经营”就是针对“混业经营”说的，其涵义是：在一个邮政企业内，分别经营和办理两种不同性质的业务，要分别实行两种不同的经营管理体制、不同的财务体制。例如普遍服务业务（及特殊服务业务）应实行财务统收统支制度，同时要严格核算普遍服务业务（及特殊服务业务）的成本及所形成的政策性亏损数额，以便依法获得政府的财政补贴及有关政策优惠。

　　对普遍服务业务的考核与对竞争性业务的考核完全不同，不是考核收入和利润的增长，而是要考核是否达到国家制定的邮政普遍服务标准，考核普遍服务能力是否增强（如网点密度、邮路长度、投递深度等），普遍服务水平是否提高（邮件传递速度、邮件安全准确率、用户满意度等）。

　　纵观新《邮政法》，普遍服务做为灵魂贯穿始终，政府执政为民的理念，由此可见一斑。