皖中农村调查：后税费时代如何改善基层治理

　　在免除农业税费之前，一般都认为，造成农村干群关系紧张的主要原因是群众税费负担过重，取消农业税费之后，干群关系状况将大大改善。但刚过去的夏天，我们在皖中江淮地区农村调查时发现，虽然国家取消了农民的税费负担，同时还向农村投入大量的财政补贴，但干群之间的矛盾并未缓和。至少，我们在趋于原子化的皖中农村看到的现象如此。

　　村民对村干部不信任，主要原因是村庄公共事务几近无人过问，低保名额分配也很不公平。笔者调查的村庄尤其典型。

　　该村在决定低保对象时，不按预订程序走，既不在村组内公开评选，也不进行全村公示，由村干部决定。名额多给了干部的亲属，或者是“给”好处费的关系户。

　　该镇干部反映，现在一半以上的上访是低保问题。低保的钱数并不多，每人每年1000～2000元不等。但村民认为，“为什么不该有的却拿了，该得的却没有得到？”

　　2002年安徽税费改革后，当地村庄的公共物品建设也成为一大难题。

　　2008年，上级拨了17.8万元对该村的一条水渠进行修理，但只用该水渠灌溉了一次，便出现了塌方现象。村民们说，修水渠时应将原渠的淤泥全部清除，铺上沙石料，再砌上水泥板。可施工方并没有清淤，也没有铺垫沙石料，直接就在上面铺了水泥板。在灌溉时，不断有水渗漏下去，使得地基的支撑力不足，造成塌方。

　　不过，好在该地区财政反哺的力度还不小，还有钱修条水渠。周围好些村庄的水渠早已年久失修，插秧都快插不上了。低洼地的一些村庄，一到夏天雨水过大，就担心生活发生困难……当然，天旱了，群众还害怕旱死了秧苗。

　　惠农政策在有些地方并没有使农民得到实惠，还引发了新的干群矛盾。其原因何在？

　　其一，后税费时代，越来越多的资源下乡，村两委的科层化程度也越来越高，而基层信息不对称也越来越严重。这造成，一方面，县乡政权在客观上不能对基层进行监督，另一方面，基层群众也无从争取自己该得到的资源。

　　其二，信息不对称在很大程度上为乡村保持合谋提供了客观便利。而且，税费时代的乡村利益共同体依然存在，随着资源下乡力度的加大，可能更加严重。乡村两级为完成上面的各项指标考核任务，内部也缺乏自我监督的动力。

　　其三，乡村社会在经历了三十年的市场化之后，愈发地趋向于原子化状态，村民之间的关联程度下降，村庄内部的权威结构解体，可以对村两委形成约束的结构性力量消失。

　　在这样的情况下，村庄趋向于形成一种威权结构，对上承接国家下乡的资源，完成上级政府要求的形式化指标，对下则忙于动用各种手段安抚或摆平村庄内部的不满力量。于是，只要国家监管不严，展现出来的要么是面子工程，要么是上访。

　　当然，这种乡村社会的无治理现象的严重程度，会由于村庄内部的原子化程度和国家资源下乡力度的强弱而有所不同。

　　如果不改善基层的治理状况，随着村庄原子化进程的继续和国家资源反哺强度的增加，恐怕这种村庄权威结构和无治理的局面会成为一种普遍现象。

　　如何应对这一难题？

　　首先，应推进政府的扁平化变革，如目前正在进行的省管县改革，并积极利用现代技术手段来强化对基层政权的监管，弱化科层制的信息不对称困境，保证各项惠民政策指标真正达标。这在一定程度上可以起作用。

　　其次，打破基层的部门分立体制。一方面，打破基层部门的利益格局，减少部门间的协商成本，另一方面，也为统筹利用国家反哺资源提供机遇。

　　再次，推进基层政权民主建设，用程序民主来保障实质民主，增加权威管理的寻租成本和机会成本。关键是要保证村庄内部各个利益群体都能参与决策，使群众的声音能够得到有效表达。目前正在河南全省推行的河南省邓州市的“4+2”工作法可以借鉴。

　　最后，限制或禁止在城镇买房的“村民”参加村两委竞选。由于大多数致富的村干部要么已经在城镇买了房，要么准备将来“捞足了”到城镇买个房子（别墅）颐养天年。这种现象的增加，只会加剧城乡二元经济的恶化。

　　当然，村庄的内部治理，是上级政策与乡村社会内部各种因素复杂博弈的互动过程。密切关注乡村现实社会的动态变迁，坚持从群众中来，到群众中去的路线，深入基层做调查，我们才可能求得这一时代困境的解题之策。（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）