“民告官”之路为何有“土政策”当道

　　各地在行政诉讼领域里的“土政策”泛滥是个纠缠已久的老问题。一个针对违法“土政策”责任人的责任追究办法显然比一个苦口婆心、三令五申的“意见”更为重要，也更为紧迫。

　　最高人民法院15日发布了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》（下称《意见》），要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题。

　　今年是《行政诉讼法》诞辰20周年，但这部法律施行至今实则只有19年。据最高法院今年4月发布的数据，截至2008年底，中国各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件，审结1401532件，结案率为99.7％。在一个信奉“民不与官争”的国度，上述数字的确可用来说明中国法治建设的最新成就。但也要看到，与每年审结数都在500万件以上的民事诉讼相比，行政诉讼案件还显得太少太少。不少基层法院的行政庭一年也审不了两、三个行政官司。

　　法院的行政诉讼受案数少，并不代表行政纠纷少。中国正处于步入公民社会的历史进程，民与官的矛盾在公民权利的勃兴中急剧上升。只不过，一些基层法院常以自己无能力解决这些官民矛盾为由，拒绝受案，从而造成司法救济管道受阻，一些当事人告状无门。

　　最高法院此番推出的《意见》，便旨在约束各级法院回归到法制统一的原则上来，杜绝各地为“民告官”滥设门槛，甚至乱设门槛。如《意见》明确要求，凡是法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，都属于行政诉讼受案范围。严禁以任何非法定理由为借口拒绝受理某类应当受理的行政案件。要全面正确审查起诉的期限，对不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，应当根据案件具体情况依法提供有效的救济。要坚决抵制非法干预行政案件受理的各种违法行为，彻底废除各种违法限制行政案件受理的“土政策”。

　　以法治的视角看上述“意见”，实无新意可言。作为制度设计的司法，本就应“全面准确理解和适用法律”。最高法院专门发文来要求各级法院不违法，在公众看来颇显尴尬。然而比照“告状难”的现实，这一“意见”总算还在努力保障公民的诉权，因此倒还值得认同与鼓励。

　　问题在于，这样的“意见”已是三令五申，就在今年7月5日，最高法院还曾下发了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，其中也要求，全国法院要始终坚持法制统一原则，不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定、侵犯当事人合法权益的行为。

　　在“文复一文”的“坚决抵制”与“彻底废除”等严厉措辞的背后，各地在行政诉讼领域里的“土政策”仍然存在。“土政策”通常伴随着对现有法律规定的突破，这些地方政策本就是违法的产物。废除违法的“土政策”是倡行法治之必然要求。“土政策”泛滥是个问题，而且纠缠已久，浸淫已深。要彻底废除，非借助于外部的强制力不能行而有效。“意见”提供的办法仍然停留在公文流转、系统内自律和道德要求。实践证明，这些办法总是收效甚微。在积极推进司法体制改革的同时，一个针对违法“土政策”责任人的责任追究办法显然比一个苦口婆心、三令五申的“意见”更为重要，也更为紧迫。

　　（作者王琳，海南大学法学院副教授）