土地出让金应中央统筹

　　今年3-8月份，全国70个大中城市的新建住宅销售价格月度环比数据连续6个月上涨，增幅也逐月扩大。国际金融危机之后，中国房地产市场超前于整体经济而迅速回暖，这一事实在相当程度上要归功于从年初开始一些地方政府以“拉动内需”为名采取的大规模“托市”、“救市”行动。如此积极而迅速的救市行动不仅仅是地方政府出于“保8”的压力，更是反映了一种既得利益受到威胁时所产生的条件反射——房地产市场的衰退将极大地影响到被地方政府视为“第二财政”的土地出让金收入，亦即人们常说的“土地财政”。

　　事实上，“土地财政”的存在使得地方政府与房地产市场结成了紧密的利益共同体，这不仅解释了地方政府对房地产价格的敏感，同时也是造成我国房价（及地价）长期虚高不下的深层动力。

　　地方政府参与房地产市场利益链条的制度基础中，有两项关键性的制度安排：“城市土地使用权批租制度”与土地出让“招、拍、挂”制度。前者将地方政府利益与土地价格“捆绑”在一起，为政府干预房地产市场提供了原动力；而后者则通过将土地价格与房产价格“捆绑”在一起，为地方政府打造了“高房价-高地价-高土地出让金收入”这一利益链条。

　　“城市土地使用权批租制度”始于1987年，其要点在于地方政府代表国家行使城市土地所有权，并可以一次性出让若干年的土地使用权（商品住宅用地的最长租期为70年），一次性收取整个租期的土地出让金。而且，土地批租收入在1994年后全部归地方政府支配和使用，成为其预算外收入的主要来源，这就形成了地方政府抬升地价的动机。

　　但是，“土地财政”本身尚无法在房地产市场掀起波澜。在2002年前，土地出让金收入占地方财政收入的比重很小，地方政府并未把土地收入作为重要财源来挖掘和经营，也并未导致地价上涨。甚至1998年取消福利分房制度、实行住房货币化制度改革从而大大提高了土地需求后，也未引起地价大幅上升。出现这一现象的原因在于，2002年之前我国一直施行协议出让方式——有意取得某块城市土地的受让人直接向国家土地管理部门提出有偿使用土地的意愿，然后由土地管理部门的代表与土地受让人谈判协商出让土地使用权的有关事宜。这种出让方式透明度低，且缺乏土地资源市场价格的发现机制。在这种情况下，即使房产市场火爆，也无法带动地价上涨，甚至还会出现开发商通过幕后交易低价获取土地的现象。因此，这一时期房产市场上的高价并不一定转变为地产市场上的高价。也因为这样，纵然有土地财政制度，也很难使得地方政府有动力积极干预房产市场以达到抬升地价的目的。我国在2003年以前房地产市场的低迷似乎证明了这点。

　　然而，这一局面随着2002年5月“土地使用权出让招拍挂机制”的出台被彻底改变。其中拍卖和挂牌两种安排作为一种价格发现机制的要点，就是将开发商置于信息对称的环境下，面对面地竞价和博弈，通过市场竞争机制显示出他们的保留价格，从而确保土地以最高出让价格成交。在“招拍挂机制”下，只要存在高房价，就会出现高地价。土地一级出让市场上的“招拍挂机制”使得地价和房价紧密地联系在一起，并使得地价能够充分地随着房价的上升而上升。

　　“招拍挂机制”与“土地财政“制度相结合之后，地方政府欲增加其土地批租收入就可以首先将干预之手伸向房产市场提升房价，进而诱使开发商高价买地。那么我国房地产价格泡沫在多大程度上是由地方政府干预造成的呢？这就需要对我国房产价格上升的机制进行分析。

　　1抬升房价的最重要手段是刺激居民的房产需求，而需求又分为对房产的实际需求和投资（机）需求两类。对于实际需求，不断上升的房价会使得居民的这一部分房产需求越来越低；而投资（机）需求则主要取决于居民对今后房价走势的预期。在经济学中，一般认为预期是极不稳定的：这一轮的价格上涨有可能会使需方坚信下一轮价格会继续走高，但也有可能使其认为下一轮价格会下跌。在我国，如果没有地方政府的干预，房产市场上上一轮价格的上涨很有可能引起居民预期下一期房价会走低，也很难想象近年来发生在许多一线和二线城市的一轮又一轮的价格上涨不但没有使得居民预期今后的房价会下跌，反而一而再、再而三地引致他们预期下一期房价会更加火爆。由此引起的不断上升的居民对房产的投资（机）需求是我国部分城市房产价格持续上涨的直接原因，而地方政府在引导居民对房价的预期方面起了关键的作用。

　　由于地方政府完全具备干预房地产市场的动力与能力，房地产价格的持续上涨也就不足为怪了。据统计，“招拍挂”政策推出以后，我国城市土地价格即迅速上扬，2002～2007年的地价上涨指数分别为7.7%、12.4%、11.6%、10.3%、6.0%和13.7%，且这一结果与房价上涨周期同步。而地方政府自然在这一过程中获得了丰厚的回报：2007年全国土地出让金收入总额已将近13000亿元，而且该收入目前一般占到地方政府财政总收入的35%，高则达到60%左右的比重，成为地方名副其实的“第二财政”。

　　若要从根本上治理当前的价格泡沫，就必须清除泡沫生成的微观机制，彻底截断地方政府土地财政利益与高房价、高地价之间的内在联系。具体该如何应对呢？我们认为，恰恰应该保留土地使用权出让中的“招拍挂机制”（它确实也是国家通过地方政府向开发商获取正常土地价值的一个有效手段），而彻底改革现有土地批租制度中的收入分配方式，由中央财政先收缴地方的全部或部分土地出让金收入，然后再由中央财政根据各地发展情况在全国范围内调配这笔资金，以预算内的形式全数拨给地方，用于各地的经济建设和公共服务事业。

　　具体做法应该是，可继续由各地方政府按土地招拍挂机制出让土地，但其收入全数或按一定比例上缴到中央财政。上缴比例的确定要考虑两方面因素：一是能否起到打抑地方政府抬升房地产价格的积极性；二要防止由此而衍生出的地方政府负向激励行为。这些行为包括在批地时失去向房地产商收缴正常土地价值的积极性，甚至与当地开发商勾结压低土地价格；无积极性按当地经济发展的需要批租土地；滥批商业用地。但我们认为通过采取必要的措施，这些行为都是可以克服的。

　　（文章来源：中国经济。作者为北京大学经济学院教授，北京大学经济与人类发展研究中心博士后孙波对此文亦有贡献。）