一款游戏引发的权力公案

　　在政府机关有几种权力是必需抢的：一项是审批权，一项是处罚权，还有一个就是法律解释权。显然，制度化的规则和程序难以真正制约权力，那么谁来？

　　前不久，一款游戏引发两个国家部委公开打擂台。先是国家新闻出版总署11月2日宣布终止网络游戏《魔兽世界》的审批，退回网易关于引进出版《魔兽世界》的申请，并要求立即停止违规行为。紧接着文化部文化市场司表示，《魔兽世界》属正常运营，只有文化部有权力查处网游市场，出版署的行为属于越权。这种部委间“职能纠纷”的公开化对垒实属罕见。

　　按照新闻出版总署和文化部的“三定”方案，文化部是网络游戏的主管部门，在文化部的统一管理下，新闻出版总署负责“网络游戏的网上出版前置审批”，一旦上网，则完全由文化部管理；对经总署前置审批过的网络游戏，文化部应允许上网，不再重复审查，并在管理中严格按总署前置审批的内容管理；网络游戏出版物未经总署前置审批擅自上网的，由文化部负责指导文化市场执法队伍进行查处，总署不直接对上网的网络游戏进行处理。此外，总署负责对境外著作权人授权的在互联网上网的游戏出版物进行审批，其他进口网络游戏的审批工作由文化部负责。从这种划分来看，新闻出版总署以网易“擅自收费并提供新账号注册，已经造成事实上的公开运营服务”为由终止审批后者的申请，并无越权，但文化部则将这视作对网络游戏的“查处”。这究竟是审批行为还是查处行为，我国文化事业的两大主管权力机构在文字含义认定上产生分歧，反映的不只是中国文化多么博大精深，更在于传统行政体制的职能划分方式已经不合时宜。

　　按照现行模式，政府对于行政权力部门，是按照“三定”方案来规定其编制、机构和职责。以中央部委为例，一般是先由该部门起草三定方案初稿，然后报请中央机构编制委员会下设办事机构中央编办和国务院法制办进行协调协商，最后经国务院批准，形成一份该部门的《主要职责内设机构和人员编制规定》。然而，任何权力都有其或明或暗的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性，在这一过程中，该部门必然会呈现自我扩权弱责的倾向，由此造成的后果，就是表现在具体的行政管理实践中常见的职能交叉、人员臃肿、权责不分、多头执法等痼疾，受部门利益的趋使，时而争先“越位”，时而彼此“错位”，时而又会纷沓“失位”。因此人们常说，在政府机关有几种权力是必需抢的：一项是审批权，一项是处罚权，还有一个就是法律解释权。

　　2004年7月1日，中国颁布实施了《行政许可法》，这也是世界上迄今惟一的一部《行政许可法》，其目的即是以法治界定政府的行政权限，打造一个适应市场经济的有限政府。但与西方自发模式的法治传统不同，法治在中国经常被当做一种推动社会变革的工具，而且必须通过一种变法模式在相对比较短的时间内完成法治体系的构建，其中的挑战之大可想而知。但最关键的一个难关即是利益的重新调整。权力和利益的关系，不光是政府与市场之间的关系，还涉及政府与政府之间的关系。甚至会涉及一个政府内部不同司、局之间的关系，不同人之间的关系。因此，如果纵览这些年本刊曾经报道的电子标签标准之争、手机电视标准之争、大飞机与核电发展路线之争等等重大战略性产业所遭遇过的对垒，制度权威的信仰者们会困惑地发现，制度化的规则和程序同样难以真正制约权力，最终似乎都需要最高层领导出面协调、拍板，似乎惟一的办法依然是“以权制权”。

　　最近有专家提议，将三定方案模式向部门组织条例模式改革，通过行政立法和行政法规来规范部门设置和职权划分，在权威性、严肃性、稳定性等方面都较传统机制更佳。我们欢迎这种法治化的进步，但却不敢轻易乐观。制度决定论是原教旨主义的幼稚病，中国政经社会仍然需要强有力的仲裁者，我们更关注的是，这个更大权力，是来自更高一级的政府官员，还是赋予给行政体系之外的某种力量？