新农保调查：启动普惠政策阻力何在

　　“吃饭财政”如何填补“大窟窿”，关键在于盘活社保基金；要设计多档位、多样化的养老保险品种，供不同经济水准的人群参保，全国不可搞一刀切

　　新农保调查（一）本报记者 林春霞

　　《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》自今年9月4日出台近三个月来，全国各地陆续启动了试点县市的申报工作，一些经济条件较好的地区率先全面推行新农保。

　　从中央到地方财政拨出一大批资金启动农村养老保险，为农民解决养老问题，拿老百姓的话来说，这是中国开天辟地以来从没有过的事。拿专家的话来说，让农民享受改革成果，实行二次均衡分配，缩小城乡差距，是理所当然的事。因而人们将新农保称作普惠政策，并对它寄予厚望。那么，这项普惠政策在现实推进中会遇到什么困难呢？

　　硬任务 硬指标 谁敢怠慢？

　　“爸、妈，从明年开始你们可以领取养老金了，政府也管你们这些农民了。”

　　“真的啊，那太好了。”

　　这是温州市文成县劳动与社会保障局局长梅准名前不久与他父母的一番对话。这位出生在温州文成县贫困山区的农民之子对新农保似乎有更深的理解。他说，我虽是农民孩子，但以如今的生活水平赡养两位老人绰绰有余。我之所以有这番感触，主要是有感于政府对农民关怀的真切，毕竟“瓜子不饱暖人心”。

　　他很希望能跟记者一起到农村探访，给农民宣讲新农保知识，了解农民的实际困难与呼声，从而制定更加切合实际的实施方案。可惜时间不巧，11月2日下午，他是利用开会的空余时间接受本报记者采访的。

　　按照浙江省政府出台的《关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》，从2010年1月1日起，凡符合条件、年满60周岁的浙籍城乡居民按规定享受政府提供的养老金，并加快推进居民参保覆盖面，到2012年实现制度全覆盖。

　　省里一个红头文件，百姓欢喜，也让下面各县市忙得不可开交。

　　11月4日上午，记者采访温州瑞安市分管城乡社会养老保险的副市长管秀云时，正好赶上该市劳动与社会保障局长及工作人员一行三人急匆匆地去管秀云办公室汇报“温州市召开新农保政策实施的紧急会议”情况，她让记者在一边旁听。

　　“从明年1月1日开始，温州全市60岁以上的老人必须发放养老金，新农保试点县，必须在11月20日前出台实施方案，非试点县市务必在12月底敲定方案。如果相应政策来不及出台，也可先发放养老金，后出台政策。这是硬任务，任何地方与部门都不得怠慢。”劳动与社会保障局长如此向管秀云汇报。

　　这位局长还说，这项工作涉及面广，量大，工程复杂，上面要求安排人员，原则上每村配一位管理员，乡镇配专职人员，工作人员工资由市财政支出，整个系统加起来需要1000多名管理员。

　　管秀云当即表示，你们抓紧起草方案吧，瑞安的实施方案尽量全面一些，在全覆盖的同时，还要针对不同人群，设计多档位的缴费方式，通过新型养老保险，能使城乡居民真正实现老有所养，而且养得足够、充分。

　　目前，温州各县市都在紧锣密鼓地制定相应实施方案和启动步骤。

　　河北省新农保的红头文件尚未下达，唐山市迁西县在两个月前就启动了新农保，他们动作之迅速，任务之繁重，更出乎想象。从9月21日下发文件到10月15日正式启动实施，仅在启动的20多天时间里，全县农（居）民养老保险参保人数达到126703人，完成当年参保任务的149％，全县平均参保率达74％。

　　“我们之所以进展得那么快，跟县里给各乡镇落实硬任务、下达硬指标、签订责任状，让乡镇干部包片包村、层层分解任务与责任有密切关系，这样的结果也出于我们意料之外。各乡镇跟县里签订的责任目标是今年要完成50％的参保率，而到目前为止，全县参保人员已有13．8万人，参保率达到83％。”11月18日，河北省唐山市迁西县社保局副局长王久生向本报记者介绍以上情况时，脸上露出了微笑，他们对两个月来的工作成效比较满意。

　　迁西县县长王东印曾在10月15日召开的全县养老保险工作动员大会上再三强调：这是一项系统的民心工程，时间紧、任务重，必须大兵团作战，大面积推进，希望各个岗位干部要发扬“白加黑”、“五加二”的工作精神，进村入户，把工作落到实处，争取都能按既定目标完成。否则到年底考核时对不达标的乡镇严格实施一票否决，取消评优评先进资格。

　　在强大的舆论与政府合力的推动下，迁西县从乡镇到村委会各级干部谁都不敢怠慢，最终各个乡镇都交上了超标的答卷。

　　“吃饭财政”背上一个“大窟窿”

　　众所周知，农保全覆盖的前提是地方政府必须有雄厚的财政实力。按照国务院的规定：“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”

　　中央财政仅仅针对10％试点县市的基础养老金予以补贴，而非国家试点县市推行新农保不给予补贴。此次浙江省启动新农保，省财政拨款31亿元，给欠发达地区80％补贴，给发达地区只有5％的补贴，剩余缺口由当地财政自行解决。

　　对此，不管是发达还是欠发达县市都有一肚子的苦衷。

　　瑞安市副市长管秀云告诉记者，目前瑞安60岁以上人口14万人次，每人每月发放60元养老金，财政每年至少要拿出1亿元。而60岁以下、16周岁以上的参保人员，按省里指导性意见，每人每年还要给予补贴30元，这又是一笔不小的费用，再加上原有失地农民保险，今后财政负担势必越来越重。

　　瑞安虽是浙江发达县市，但市财政也相当困难，去年全市教师实行绩效工资，财政一下增加了3—4亿元拨款。目前市全年财政收入43亿元，上交中央后剩余只有21亿元，用21亿元的财政维持118万人口的市政建设和庞大的公务员及事业单位人员的开支，本已是杯水车薪，现在加上城乡居民亿元以上养老保险金发放，使现有的吃饭财政难上加难。

　　文成县劳动与社会保障局局长梅准名也向记者表达了类似的难处。

　　他说，文成是温州西部地区的贫困县，财政缺口如何解决是个难题。目前全县60周岁以上的老人有5万多人，从明年1月1日起享受养老金，一年需发放3600万元，县财政按20％比例负担，每年需720万元。另外，16—59周岁有25万余人，每位参保人员补贴30元，两项加起来，每年至少要支出1500多万元。而目前文成县全年财政收入才两亿多元，还要管那么多行政和事业单位人员的吃饭问题，上级单位虽每年给我们贫困县下拨一定的扶贫资金，仍属杯水车薪。养老保险这笔开支对本来财政紧巴巴的贫困县来说是个大窟窿，而且要长期背负下去。

　　梅准名还说，农民得到了实惠，政府却增加了负担，这是个矛盾，农村人口庞大，政府财政无力长期支付。总之，县级财政是一个“难”字。

　　记者在采访中了解到，温州其他县市都有类似状况。可是如何将难事办好呢？

　　“财政再难也要挤。”瑞安市市长陈建民在一个非正式场合与记者交流这个问题时表示，“城乡居民养老保险这项惠民工程意义重大，我们宁可将别的项目砍掉一些，也要确保这方面的资金”。

　　低水平待遇吸引力何在？

　　“国务院下达新农保政策，先在全国10％的县（市区）实现覆盖，到2020年实现全覆盖，愿望是好的，凡事总得有个开头。现在关键是如何吸引老百姓入保，这是个值得研究的课题。刚开始，老百姓白拿60元肯定是高兴的，真正拿钱交保险的时候可能会犹豫。”这是梅准名对推行新农保时可能遇到情况的一个预测。

　　他说，“现在农民很高兴，说"共产党也要给我们农民发工资了"。有不少人打电话向我们询问养老金什么时候发放。对贫困山区农民来说，每月白给60元，已是感恩戴德的事了，让他们买一些米与盐，最基本的生活有保障了。有些农民一年到头辛辛苦苦养一头猪才几百元，还盼星星盼月亮，从年头盼到年尾才有收成。可是，我现在最担心的是一些上了年岁的人不入保险，等着拿60元基础养老金。一些年轻人嫌待遇太低、时间太长不入保，而有经济条件的人可能会选择商业保险。”

　　在梅准名看来，能否减轻财政负担，盘活社保基金是关键。就以文成为例，按100—500元五个档位，如果每人选择最低档位100元参保，以总参保25万人次计算，则每年有2500万元入保基金，以25万人养5万人，应该没问题；如果按5∶1来计算，也能维持。用每年新入保人员的社保基金去维护现有已领取养老金的人员，也许全社会养老保险的整个盘子能运转起来。入保人越多，基数越大，统筹资金越多；如果动不起来就麻烦。

　　文成是侨乡，目前在册常住人口虽有36万，几乎有一半以上的人在外，或外出打工或出国。而如今留在当地居住的大都是老弱病残者，都属于政府扶持对象。基数如何盘活，外出人群如何入保，这是作为贫困县的文成面临的现实难题。如果社保基金算盘不活，这块财政大窟窿永远补不起来。

　　瑞安市劳动与社会保障局副局长黄大汪10月29日与记者探讨这个问题时也提出类似观点。

　　他认为，在温州这样一个经济发达地区，新农保能否顺利推进，吸引力是关键。温州人并不在乎交几十元保险费，关键看回报有多高。按新农保100—500元五个交费档次和享受待遇标准，根本无法保障发达地区人群未来的生活。他就此算了一笔账：譬如，一人一年交100元，交足15年以后，每月只领取108元工资；即便交档次最高的500元，15年后每月只领取到144元。

　　黄大汪说，这样低的回报，对于东部发达地区百姓根本没有吸引力。况且，农村人参保意识不强，他们会盘算着，交保险不如留着放高利贷，这里民间放高利贷利息至少1—2分，有的更高，放贷回来的钱远远超出保险的回报。农村人并不考虑放高利贷的风险，只会片面追逐高利润。因此，东部地区的标准要适当提高，应与民政系统低保户标准结合起来，然后根据实际情况，设计多档位、多样化的养老保险品种，供不同经济水准的人群参保，全国不可搞一刀切。

　　河北迁安市劳动与社会保障局副局长田克11月18日接受记者采访时也表示，新农保制度本身是好的，只是标准还比较滞后，这对于贫困人群可以说是雪中送炭，而对富裕人群实际意义不大。这只能叫补贴而不是保障，它是个过渡性政策，先解决贫困人口的实际困难，以后再不断完善。

　　绝招：“捆绑式”推进

　　尽管新农保待遇标准不高，而政府给60岁以上老人发放养老金，并且给每个参保对象补贴一定比例的保险费，这对于经济欠发达地区的农民来说是个很大的诱惑，关键看它是否需要附加条件，如何发放。

　　记者在调查中发现，已经启动新农保的地方，几乎都采取了“捆绑式”推进办法。

　　河北迁西县的做法：凡年满60周岁人员，其家庭成员按一定比例参保（家庭成员两人以下的按实际人数参保，两人以上的不少于应参保人数的三分之二）的，每月可直接享受80元的基础养老金，否则，不能享受。河北迁安也采取了类似推进办法，只是基础养老金每月60元。也就是说，60岁以上的老人，其子女必须参保，否则不能享受待遇，这就迫使家庭年轻成员入保。

　　对这种办法，刚开始一些农民并不认可，特别是年轻农村妇女不愿入保。针对这种情况，迁西县印发了大量宣传单与明白纸，挨家挨户分发，千方百计说服大家参保。迁西县新城镇还专门针对妇女印发了几万份《致全镇妇女的一封信》，号召全镇妇女孝敬老人，带头为自己的父母、公婆缴纳养老保险费。经过多方位的宣传和反复入户劝说，才使工作得以顺利展开。

　　河北省遵化市却采用一步到位的办法，凡满18岁以上、符合条件的农村参保人员必须一次性缴纳15年的参保费，每人年缴费498元，15年需缴纳7470元，其中财政补贴40％，个人只需缴4482元。对于60岁以上的老人及特殊人群，财政再给予上浮一定比例的补贴，上浮幅度最高不超过80％，这一下子盘活了两个多亿的社保资金。

　　11月16日，该市社保中心副主任陈永利向记者介绍，去年刚推行这个政策时，全市符合参保条件的有30．1万人，从去年10月—12月，参保人数达到11．2万人，共缴费2．48亿元，已享受待遇的有6．9万人，每人每月享受90元的工资，年需支出7452万元。从收支情况来看，目前两年内财政补贴的钱即便暂时不到位，系统内部循环还没问题，这样既盘活资金又可节省工作量。现在全市参保率达30％，最近还有不少农民陆续来电话想参保，因省里关于启动新农保的实施意见尚未出台，缴费工作暂时停下来了，接下来的实施标准可能有所变化，现在正处在新旧政策交替的关键期。

　　对于这种“一刀切”的做法，农民是否反感？本报记者也随机到农村作了一些调查。

　　2009年11月17日，记者在遵化市新店子镇康各庄村见到了74岁的村民田福财，他正乐哈哈地坐在村委会议室等着记者的到来。

　　“您个人保险费交了多少？”记者问。

　　“儿子、儿媳给我交的，15年共交了1494元。”田福财答。

　　“别的地方60岁以上农民不需交钱可直接享受养老金，您交了那么多钱，值吗？”记者问。

　　“嘿，怎么不值？本来15年需交7470元，政府给我免了80％，个人只交20％，现在我每个月可以领到90元，只用十几个月就把本钱赚回来了，接着就是尽赚了。”田福财说。

　　田福财还告诉记者，他现在最大的愿望是自己能健健康康，多活几年！

　　当天，同时接受记者采访的还有五六位村民，据村民们反映，刚开始他们对交费确实有些犹豫，以为政府在集资，骗他们，后来看到享受待遇的老人们都陆续领到了钱，也就相信了。

　　该村妇女朱连云对记者说，“迟交不如早交，我去年有钱交保险，就是不敢交，怕上当受骗，现在想交又停了，只能等过段时间再办了。”记者从朱连云说话口气里似乎听出些许遗憾。