“国资部分收入应转为政府公共支出和居民可支配收入”

　　余斌 陈昌盛

　　
　　扩内需，促消费，关键在于钱袋子。钱袋子是否丰厚则在于收入分配体制。

　　随着国民收入分配中劳动者报酬占比不断下降和居民收入分配差距不断扩大的趋势，近年来我国居民消费倾向下降，消费率持续走低，最终消费中居民消费占GDP比重和消费对经济增长的贡献率不断下降。我国居民消费率和政府消费率都低于世界平均水平，而且与同等收入水平国家相比也有很大差距，投资与消费不平衡问题更加突出。国民收入分配格局不合理已成为影响我国居民消费增长、经济稳定发展的重要原因。“十二五”期间如何优化调整收入分配格局，成为推进经济体制改革和发展方式转变的重要环节。

　　一、当前我国收入分配格局存在的突出问题

　　（一）劳动者报酬在初次分配中占比偏低。

　　从收入法核算的GDP看，在初次分配中劳动者报酬占比从1995年的51.4%下降到2007年的39.7%。在此期间，统计口径的调整，是其原因之一。即便考虑这一因素，劳动者报酬占比偏低、下降过快等问题依然比较突出，影响了居民消费的增长。近年来我国储蓄率持续上升，主要是企业储蓄上升的结果。企业储蓄率1992年为13.3%，近年超过20%。对于居民来说一定程度上不是消费相对少了，而是收入水平相对下降了。

　　从国际比较看，在初次分配中我国劳动者占比明显低于发达国家，而企业盈余则明显高于发达国家。世界重要经济体的劳动者报酬在GDP中的份额近年一般介于50%-57%之间，比我国2007年39.7%的水平高约10-17个百分点。而这些国家的企业营业盈余介于20%-25%之间，比我国31.3%的水平约低6-11个百分点。

　　（二）收入分配不公平导致收入差距明显偏大。

　　城乡间、行业间、人群间收入差距扩大，以及收入分配不公平等问题比较突出，也是我国当前收入分配中老百姓反映最强烈的问题。

　　1．城乡差距是导致我国收入分配差距扩大的重要原因。

　　近年来，我国政府十分重视三农问题，先后出台了一系列支农、惠农政策，城乡差距拉大的趋势得到了一定遏制。1985年城镇居民人均可支配收入为农村居民人均纯收入的1.86倍，到1995年时上升为2.71倍，2007年时达到3.33倍的高位，2008年略有下降但仍为3.31倍。从衡量收入分配的基尼系数看，农村和城镇各自的基尼系虽然近年来都有所上升，但都明显低于0.4的水平，也低于全国的基尼系数。这说明，我国居民收入分配差距很大程度上依然反映的是城乡差距问题。

　　2．行业间收入差距问题日益突出。

　　改革开放之初，我国各行业间收入水平差异不大，最高与最低之比为1.8倍，随后呈逐步扩大趋势，2000年达到2.63倍。据人力资源和社会保障部统计，目前电力、电信、金融、保险、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5-10倍之间。除了行业特征和技术密集等合理因素外，当前我国行业间的收入差距很大程度上是垄断因素导致的。

　　3．二次分配的收入调节效果不明显。

　　从二次分配的结果看，居民初次分配收入与最终可支配收入相比较变化不大。居民部门收入状况没有得到明显改善，收入调节主要表现为企业收入向政府部门的转移。与此同时，我国的基尼系数仍在上升，1990-2005年基尼系数从0.35上升到0.45，2008年进一步上升到0.48。最高20%的收入组所占收入相当于最低20%收入组的8.3倍。这说明二次分配既没有在总量上改善居民部分的收入状况，也没有在结构上缩小收入分配差距，只是一定程度上遏制了差距拉大的速度。

　　（三）公共服务支出在政府总支出中占比偏低。

　　国际经验表明，随着一国发展水平的提升，政府公共服务支出在政府支出中的比重呈现逐步上升趋势。特别是人均GDP在3000美元至10000美元阶段，随着居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级，公共服务在政府支出中的比重将显著提升。以教育、医疗和社会保障三项主要公共服务为例，国际平均升幅达到13个百分点。其中，教育支出保持相对稳定，而医疗和社会保障支出分别大幅增加了4个和10.7个百分点。当人均GDP超过1万美元后，政府公共服务支出占比将逐步趋稳。

　　虽然经过近年持续加大投入，我国政府公共服务支出总体仍然不足。2007年，教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有29.2%，与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000-6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.7和8.2个百分点；社会保障支出比重分别低9.9和18.3个百分点。我国医疗和社会保障支出不足问题十分突出,在主要经济体中仅略高于印度的水平。我国政府教育支出总量尽管达到了较高水平，但也存在资源分布不均衡等问题。

　　由于政府公共服务支出总体不足，迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社保等支出，不仅挤压了居民的其他消费增长，而且强化了居民的谨慎预期，降低了居民消费倾向。以2007年为例，我国城镇居民用于教育的消费支出比重为6.4%，而发达国家平均水平不到4%。其中，德国和英国分别为1.1%和1.5%，美国和日本分别为3%和4.2%。我国城镇居民用于医疗卫生消费支出比重为7%，而发达国家平均不到5%。公共服务具有明显的收入再分配作用，政府公共服务支出不足成为我国收入分配不合理和居民消费率下降的重要原因。

　　归结起来，我国现有收入分配格局的形成，确有要素禀赋、发展阶段、国际分工格局等方面的原因，但是体制性弊端是根本性原因。一方面，初次分配过于“亲资本”，劳动者报酬占比总体偏低，而且行业间差别过大，使广大居民相对没有钱可花；另一方面，二次分配力度不足，政府公共服务供给不足，公共服务和社会安全网不健全，使得有钱也不敢花。居民“没钱花”和“有钱不敢花”正是当前收入分配格局引发的内需相对不足的症结所在。另外，由于对内开放不足，金融、电信、电力、石油等基础产业，教育、医疗、文化、出版等服务业，社会资本和民营经济依然难以进入，结构性供给不足问题同样突出。高收入群体消费意愿不足和低收入群体支付能力不足同时并存，有效供给不足与有效需求不足同时并存，成为制约我国内需驱动增长和长期经济平衡发展的重要原因。

　　二、“十二五”期间调整收入分配格局的主要思路

　　国民收入分配格局是经济体系运行的结果，同时又是推动经济发展最基本的动力结构，收入分配格局不合理将会反作用经济运行本身，使经济体制存在的弊端进一步放大、扭曲。所以，收入分配调整往往牵一发而动全身，既是推动改革和利益调整的关节点，也是改革和调整的难点。

　　“十二五”期间我国经济社会发展将进入新的阶段，特别是在国际金融危机冲击后，世界经济格局将发生明显的调整和变化，要保持我国经济在更长时期内的平稳较快增长，必须推动我国收入分配结构调整，让最广大的人民群众公平分享改革和经济发展的成果，使其更有利于内需驱动型的平衡增长。

　　（一）国民收入分配流程及备选途径

　　从国民收入分配的全流程看，调整收入分配可以从三个层面（环节）着手，即初次分配、二次分配和政府支出结构调整。要改善劳动者分配状况，切实缩小收入差距，在这三个环节中主要包含了九种可选择的途径：

　　1.初次分配环节可选择的途径：减少企业营业盈余，相应增加劳动者报酬（途径1）；减少政府生产税净额，相应增加劳动者报酬（途径2）；增加居民财产性收入（途径3）；调整不同部门和不同产业间不合理的劳动者报酬（途径4）。

　　2.二次分配环节可选择的途径：扩展社会保障范围，适当提高企业，特别是政府负担的水平（途径5）；减少政府向国有企业的资本转移，增加向居民的经常转移（途径6）；调整非生产税税制，例如所得税、消费税、财产税等，调节收入分配（途径7）；增加对居民的直接货币性补贴（途径8）。

　　3.政府支出调整环节的途径，主要是增加政府消费中的实物转移，增加公共服务供给（途径9）。

　　（二）主要思路

　　要处理好我国的收入分配关系，必须继续坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。但收入分配优化调整并不是简单地重新切割“蛋糕”，例如要提高劳动者报酬占比，简单地通过不断提高最低工资标准显然达不到预期目的。在实际调整中究竟选择以上哪些途径最切实际、最有效和经济上最可行，必须结合我国的发展阶段、现实情况及突出矛盾做出权衡。

　　首先，初次分配调整的关键是深化市场体制改革。初次分配是市场机制配置资源的基本渠道和激励机制，重视市场在资源配置中的基础地位，就必须尽可能地通过完善市场体系来改善初次分配格局。当前我国初次分配表现出来的问题，确有政府管理不完善、劳动市场不规范问题，但关键问题不是政府干预不足，而是市场体系和机制不健全、不完善，集中表现为：第一，要素价格体系改革滞后，使得要素市场不能真实反映市场供求和资源稀缺程度，由此导致的低成本扩张阻碍了产业和经济结构升级，一定程度上阻碍了劳动力价格的提升。第二，垄断行业改革和公平准入改革滞后，行业间收入分配不公并非竞争力和人力资本差异的体现，而主要是垄断行业获取了高于其他行业的垄断收益。垄断格局不打破，公平准入不解决，这种收入分配的格局必然会存在。所以，初次分配调整的重点不是强化对劳动市场的干预，更要防止将政府的责任部分推向企业的倾向，真正的关键在于深化市场体制改革。

　　其次，二次分配调整的重点在于健全和规范收入分配调节制度。二次分配的要义是弥补市场失灵，维护社会的公平正义，增加经济社会发展的凝聚力。我国当前收入分配差距过大，很大程度上是收入分配调节的制度建设滞后，使得二次分配没有发挥应有的作用。比较突出地表现在以下三方面：第一，基本保障体系不健全、覆盖面窄，碎片化、不可流转和不可接续等问题突出。第二，税收制度不完善，收入调节功能不健全。第三，城市化质量低，虽然大量农民工进了城，成为统计意义上的城镇人口，但并没有真正拥有城市居民身份，不能享受相应的基本保障和公共服务，其预算约束和消费行为特征与城市居民完全不同，摇摆在城乡之间，影响了经济的发展和城乡差距缩小的进程。

　　最后，政府支出结构优化关键在于加快转变政府职能。基本公共服务能为最广大的居民，特别是低收入人群提供最基本的保障，它是政府通过实物转移方式调节收入分配最有效的手段，具有明显的再分配作用。我国政府消费占GDP的比重，从国际比较看与我国所处发展阶段基本相当，但政府消费中公共服务消费的占比明显偏低，问题的症结正是政府职能转变滞后。政府特别是基层政府更多的是“经济建设型政府”，在惟GDP论的考核制度下，各级领导忙于抓项目、抓招商引资，“服务型政府”建设相对滞后。政府资源向国有企业、向投资倾斜，公共服务供给严重不足且十分不均衡。随着分工和交易日益复杂，公共领域空间也在不断扩展，需要政府切实将主要精力转移到向全体公民提供公共服务上来。

　　收入分配调整是一个系统工程，可以选择的手段和途径很多，具体政策更是十分庞杂。但归结起来，“完善社会主义市场经济体系”和“转变政府职能”是我国“十二五”期间乃至更长时期内，调整收入分配格局的两个根本性方向，只要把握好了这两个方向，并采取切实政策措施，收入分配格局就将逐步得到改善。

　　三、主要举措和政策建议

　　1.在不损害市场效率的前提下提高劳动者报酬在初次分配中占比。既要维护劳动者合法权益，又要避免过度干预劳动力市场。继续实施最低工资制度，但不能通过僵化劳动合同实现。着力增加政府对劳动市场服务职能，加大对劳动技能和在职培训等的公共投入，提高劳动者素质和岗位转化能力，通过增强劳动市场的活力来根本保障劳动者利益。

　　2.改善产权结构，推进垄断行业改革，通过国有资源收入再分配提高居民可支配收入和缩小收入差距。加快推进国有垄断行业改革，切实放松铁路、电信、电力等基础产业和金融、出版等服务业以及部分城市公共事业的管制，通过市场竞争来改善供给和提高效率，有效缩小垄断行业与其他行业就业人员不合理的收入差距。国有企业和国有资本在性质上是一种全民保障性资产，应该成为我国保障体系建设稳定的资金筹集渠道之一。其经营或出售取得的收入，部分应通过再分配的方式转变为政府公共服务支出和居民可支配收入。

　　3.有效增加财产性收入，特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入。当居民收入主要来源于劳动所得时，由于劳动所得的不稳定性，消费行为更有可能趋于保守。创造条件让更多群众拥有财产性收入，是提高居民收入水平和扩大消费的重要途径。在农村，关键是推进和深化土地制度改革；在城镇，关键是深化金融体系改革。在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下，促进土地流转和变现，使农民获得稳定的收入流；清晰界定农户宅基地产权属性，推进宅基地流转、置换方式创新，让农户分享土地升值的收益。深化以银行为主的金融体系改革，加快建立、健全多层次金融市场；切实增强金融机构风险管理能力、价值发现能力，增加金融资源的跨区域跨时间配置能力；积极开展财富管理服务，拓展居民金融投资渠道，提高居民的股息、利息、红利等财产性收入。

　　4.加大二次分配力度和增加政府货币转移性支出，有效提高低收入人群的可支配收入。通过改革税收制度等措施加大二次分配的调整力度。实行综合与分类相结合的个人所得税制度，充分考虑家庭综合税负能力，以家庭为单位进行计征和抵扣。完善企业所得税制度，对有利于就业的中小企业给予税收优惠，将减税负与促就业有机结合起来。适时开征不动产税，将目前的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三税合一，税率与单户面积、价值和容积率等挂钩，采取累进税率。条件具备时开征遗产税、赠与税和特别消费税,加大对高收入群体的税收调节力度。适当增加政府货币转移支付，并且更多地向低收入群体倾斜。

　　5.通过供给促改革，激活需求潜力，提高中高收入群体的边际消费倾向。针对中高收入群体边际消费倾向偏低，而对服务业和高端消费品需求不断增长的现实，必须打破现有利益格局制约，真正推倒社会资本和民营经济面前的“玻璃墙”，放宽市场准入，鼓励公平竞争，加快金融、医疗、教育、培训、咨询、文化等服务业的改革和发展。通过改善有效供给，缓解结构性供给不足矛盾，不仅会创造新的就业机会，增加低收入者的收入，也将激活中高收入群体的消费潜力。

　　6.建立全覆盖、保基本、可流转、可接续的社会保障体系。建立健全社会安全网，保障和改善民生，既是经济发展的目的，也是调节收入分配和促进消费需求的重要途径。新型农村养老制度要在试点基础上，不断积累经验，扩大推动实施范围。落实医疗卫生体制改革新方案，坚持预防与治疗并重，降低医疗卫生服务的重心，逐步完善大病保障制度。建立以国家福利金和家庭支持为基础，以社会保险金和商业保险金为补充的供养体系。提高社保的统筹层次，以“制度统一、标准有别、确保底线、自由流动、资金调剂”为原则，建立全覆盖、保基本、可接续、可流动的社会保障体系。

　　7.改善政府支出结构，优化收入分配结构。切实提高“两个比重”：一是大幅度提高政府公共服务支出占政府总支出的比重，以增加政府公共服务消费来拉动和激活居民消费；二是适当提高政府消费占GDP的比重，增长部分也主要用于公共服务。完善政府间转移支付制度，保证基层政府的基本公共服务供给能力。加快制定并实施基本公共服务标准，增加对落后地区和农村公共服务投入，不断提高基本公共服务的可及性和均等化程度。

　　（本文作者分别系国务院发展研究中心宏观经济研究部部长、研究员；文章略有删节）