迟福林:应当按照公平的原则全面推进城乡一体化

　　为了深入探讨我国城乡一体化面临的新趋势、新挑战与新突破,中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司2009年12月5日--12月6日在海口合作主办以“城市化与城乡一体化”为主题的第五届“中挪社会政策论坛”搜狐财经现场发回精彩报道。以下是中改院院长迟福林在开幕式上的精彩发言：

　　在国际金融危机冲击和国内发展阶段变化的特定背景下，我国将加快推进以构建消费大国为重要目标的发展方式转型与改革。城市是消费的主要载体，加快城市化进程是构建消费大国的战略性选择。我国的城市化进程与城乡一体化直接相关联，未来5～10年城乡一体化新格局的形成，将直接推动我国的城市化进程，并由此促进城乡居民的公平发展。

　　一、未来5～10年是我国城市化快速发展的重要时期

　　一般来说，城市化率达到50%，标志着城市化国家的初步形成。2008年我国城市化率达到45.68%，处于走向城市化国家的关键时期。未来5～10年，我国的城市化将呈现加快发展趋势。

　　进入城市化发展时代。经验表明，城市化率在30%～60%间，是推进城市化进程的黄金时期。未来5～10年正是我国加快推进城市化进程的黄金期，城市化率有望提高10个百分点左右，达到55%～60%。如果这个时期城乡一体化的体制改革和政策调整有重大突破，城市化率有可能提高15个百分点左右，达到60%～65%。

　　进入城市化从局部突破到全面推进的重要时期。第一，东部和中西部城市化将全面推进，并且重点由东部向中西部转移。2007年，全国城市化率为44.94%，其中东部地区为55.15%，中西部地区仅为39.41%和36.96%，中西部地区城市化的发展空间巨大。例如，以武汉城市圈、长株潭城市群为代表的中部六大城市群正在全面推进；成都、重庆等西部城市群的发展相当快，将拉动西部产业结构调整，成为连接东部地区与世界其他地区的重要接口。第二，在大中城市加快发展的同时，将呈现大城市群、城镇化、省直管县等齐头并进的新格局。第三，城市间的竞争将成为新阶段我国经济持续快速增长的重要因素。如果说过去30年地区间的竞争有效地促进了经济增长，那么未来5～10年城市间的竞争将成为经济可持续增长的重要活力。

　　进入城市化由投资主导向消费主导的转型时期。无论是形成以消费为主导的经济格局，还是以扩大服务业比重为重点的结构性调整，都直接依赖于城市化的进程。未来5～10年我国的城市化正处在由投资主导向消费主导转型的关键性阶段，以服务业为主体的消费型城市的兴起将成为我国城市化的一个基本趋势。

　　二、城乡一体化是加快城市化发展的决定性因素

　　我国已开始“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。当前，突出矛盾是：由于城乡二元的经济社会结构，尤其是城乡二元制度尚未有实质性改变，导致农村人口向城市的流动受到阻碍，已经进入城市的农民工也只是处于“半城市化”状态。从我国的情况看，城乡一体化的实现程度对城市化进程具有决定性影响。未来5～10年，改变城乡二元制度安排，我国的城市化率会提高15个百分点左右。

　　打破城乡二元制度安排，为城市发展创造广阔空间。首先，以城乡固定资产投资为例，近几年来固定资产投资中的城乡差距不断扩大，从1995年的3.58:1扩大到2007年的5.91:1。改变基础设施建设与管理城乡分割的格局，能够明显缩小城乡发展差距；其次，以城乡社会福利制度为例，初步实现城乡基本公共服务均等化，将直接促进城市化进程。我们的估算是，城乡二元的基本公共服务体制在形成城乡居民实际收入差距中至少占有30%～40%的权重；第三，以庞大的农民工群体为例，当前跨省流动的农民工已经达到1.2亿，尽快改变农民工“半城市化”的体制与政策安排，能够加快农民向城市流动，明显地提高城市化水平和质量。

　　推进城乡一体化重在打破体制机制障碍。首先，需要进一步打破城乡二元制度安排。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，形成城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。打破城乡分割的市场机制，探索有效改变农村各种资源外流的格局，加快市场资源从城市向农村流动的机制与渠道。要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离的工业化模式。实行城乡分割的工业化模式使农产品生产、流通和加工不能形成有机联系，农民难以分享农产品加工增值收益。要通过城乡公共资源配置一体化，打破城乡分割的公共资源投入体制，在基础设施、社会福利等方面实现公共资源投入的城乡一体化。

　　其次，按加快城市化进程的要求推进行政管理体制改革。当前，城乡一体化和城市化对行政管理体制改革已经形成倒逼机制，某些不合理的行政体制安排和行政区划体制，成为制约城市化发展的重要因素。以浙江义乌、江苏昆山等在内的全国百强县为例，其经济实力远超过中西部一般的地级市，但现有的行政编制基本上是按照县级标准配置，行政管理体制与经济社会快速发展的实际要求严重不相适应。现在无论是城市群、大城市发展还是省直管县，都迫切要求根据区域经济发展和城市化的趋势，对行政管理体制尽快做出某些重大调整。

　　三、“十二五”是推进城乡一体化的关键时期

　　从现实情况看，城市化发展的大趋势与城乡二元体制之间的矛盾越来越突出。无论是推进城市化，还是实现城乡公平发展，都需要在“十二五”时期加快改革，形成城乡一体化的新格局。

　　发展方式转型与经济结构调整对城乡一体化提出现实需求。首先，扩大内需是推进城乡一体化的重要动力。有测算表明，如果要在20年间让1.3亿农民工及其家属市民化，城市每年需要新建保障性住房650万套（5.2亿平米、户均80平米），这对钢铁、水泥、建材、家具、家电等57个相关行业将产生重要的拉动作用，同时还将为进城农民新创造2000万个就业机会。其次，城乡一体化将释放大量的就业空间。与同等发展水平的国家相比，我国第一产业劳动力就业比重高出近30个百分点，服务业劳动力就业比重低近30个百分点左右。从我国就业结构变动的趋势看，以城市化拉动服务业就业比重的提高，是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。

　　人口结构变化和人口流动趋势对城乡一体化提出现实需求。首先，第二代农民工群体进入产业工人队伍，对城乡一体化带来的挑战与压力增大。与第一代农民工相比，他们受教育程度高，职业期望值高，对个人发展的追求也较高。这使第二代农民工全面融入城市成为一个不可逆转的趋势。第二，未来5～10年，“数量型”人口红利的逐步消失趋势不可避免。这也预示着依靠增加生产要素投入的增长方式难以为继。我国是一个人力资源大国，一旦加大人力资源投资，就能够释放出巨大的“质量型”人口红利。为此，未来几年实现人口红利从“数量型”向“质量型”的转变，急需加快城乡一体化进程，全面提高包括农民在内的广大劳动者的素质，加快我国从人力资源大国向人力资源强国的转变，构建我国新阶段新的竞争优势。

　　“十二五”需要在推进城乡一体化中有多方面的重大突破。第一，土地制度方面，继续稳定农民土地承包关系，建立健全有利于进一步推动宅基地市场化和承包地转让的新政策；改革农村土地征用制度，把强制性的政府征用土地行为改变为交易性的市场公平购买行为，让农民真正分享城市化进程中的土地增值收益；第二，在户籍管理制度方面，逐步实行户籍制度的城乡一体化管理，消除依附于城乡分割户籍制度之上的对农民社会福利的制度性歧视；第三，在公共服务体制方面，加快农村基本公共服务体制建设，推进城乡基本公共服务均等化进程。并以此为基础，创造农村土地改革和户籍改革的基础条件。

　　四、城乡一体化的目标是公平发展与可持续发展

　　我国从生存型阶段进入到发展型阶段，伴随着从物质发展的追求到人的自身发展追求的提升，伴随着由私人产品向公共产品需求的升级。在这个特定背景下，城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农村居民享受与城市居民同等的发展权。

　　城乡公平发展与可持续发展是相互促进的。改革开放之初，为做大经济总量，提出“效率优先、兼顾公平”具有历史合理性。进入发展型新阶段，广大农民公平发展将是发展的重要推动力。例如，第一，赋予农民公平的发展机会，这些年我们在“多予、少取”方面有很大进展，也取得了很好的效果。从发展的现实需求出发，新阶段要促进农村发展，重要的是赋予农民公平的发展机会，包括赋予农民平等的公民待遇、完整的财产权利，由此激发农村发展的内在动力。第二，提高农民的发展能力。如果我们在“十二五”期间把4.9亿农村劳动力平均受教育年限从7.3年提高到全国平均水平的8.5年，提高农民工受专业技能培训和职业教育的比重，就可以增强广大农民的发展能力，进一步缩小城乡发展差距，增强经济发展活力。第三，使广大农民公平分享发展成果。我院在《惠及13亿人的基本公共服务均等化——中国人类发展报告2007/08》中指出，广大农民公平分享发展成果，不仅是社会和谐的重要条件，也是经济可持续发展的重要前提。

　　按照公平的原则全面推进城乡一体化。第一，城乡一体化可以有不同的模式，但要把保障农民发展权放在首位，尊重农民选择权。第二，强化农民的谈判主体地位，使农民能够合理分享城市化红利。尤其要防止把城乡一体化当作圈地、剥夺农民的工具。有些地方打着统筹城乡发展的名义非法圈地，剥夺农民土地权益。对这种倾向，要予以足够的重视。第三，加快产业布局调整，推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移，进一步加快城乡产业结构调整，优化城乡产业布局，强化城乡产业之间的协作和联系，鼓励城市资金、人才等生产要素进入农村，改变资源从农村向城市单向流动的格局。第四，按照公平的原则配置公共资源，尤其是财政资源以及公共服务资源。要以城乡基本公共服务均等化为导向，不断优化财政支出结构，推进城乡公共服务制度对接，加快城乡一体化进程。