美国证券业反洗钱监管与启示

　　反洗钱对预防打击犯罪、维护国家安全具有愈来愈重要的作用，借鉴发达国家的反洗钱工作经验，可以有效改进我国反洗钱工作。美国是最早提出反洗钱概念的国家之一，并以完备的法律体系、明晰的组织架构，在国际反洗钱协作中扮演着重要角色。我们分析美国证券反洗钱机制，可以为我国证券业反洗钱工作的深入开展提供借鉴和参考。

　　一、美国证券业反洗钱监管架构

　　(一)监管方法。国际上反洗钱监管存在两种方法，一是以英国为代表的预防性方法，一是以美国为代表的压制性方法。预防性方法是指监管当局通过建立风险评估体系和行政性立法鼓励金融机构主动分析可疑交易，达到控制洗钱风险、预防洗钱活动的目的。压制性方法是指监管当局侧重通过刑事立法对消极履行反洗钱法定职责、甚至违规操作的金融机构进行严格处罚，并对直接责任人和负责人予以刑事起诉，达到督促金融机构履行反洗钱义务、遏制上游犯罪的目的。美国证券业反洗钱同整个国家的反洗钱体系一脉相承，采取的是压制性方法。美国金融犯罪执法网络和金融监管部门通过不定期的现场检查或者定期的抽查，严格监管金融机构，如发现金融机构未有效履行反洗钱义务，或由于公司系统性内控缺陷导致没有识别和报告可疑交易以及其他法律禁止的交易，将对其实施严厉惩罚；同时，向有关机构发出一个包含监管措施的评估意见，由金融机构进行确认违规事实，并同意当局提出的处罚和整改措施。监管当局还将视具体情况，决定是否公开协议。

　　(二)监管法律。2001年之前，美国反洗钱的法律体系由《银行保密法》、《控制洗钱法》、《阿农齐奥-怀利反洗钱法》、《禁止洗钱法》组成。《银行保密法》

　　建立了以大额现金交易报告为核心的反洗钱体系，规定美国财政部有权颁布法令，要求金融机构必须保存和上报有助于调查洗钱活动或者其他金融犯罪的交易记录。《证券交易法》有关条款规定证券机构必须按照《银行保密法》等反洗钱法律的要求保存、上报交易记录。2001年“9·11”事件之后，为全面预防和打击恐怖主义活动，美国制定了《爱国者法案》。该法案修正和加强了银行保密法的规定，进一步详细规定了证券业经纪商/交易商、共同基金等机构的反洗钱义务，其中包括：建立反洗钱合规程序；制定客户身份识别程序；监控、鉴别和上报可疑交易；对涉及外国的账户进行尽职调查；禁止与外国空壳公司的交易往来；尽职调查私人账户；按照联邦执法部门的要求与监管机构和同业共享信息，等等。

　　(三)监管组织与分工。美国将有关打击洗钱犯罪的管理职能分散于许多部门，其中，证券业反洗钱监管体系主要由财政部、证券交易委员会(SEC)和行业自律组织组成。

　　1.财政部主要负责反洗钱政策法规的制定，金融情报的收集、分析与共享，国际合作以及制裁计划的执行，其核心部门为金融犯罪执法网络，它是美国的金融情报中心(FIU)。财政部FinCEN接受证券交易商/经纪商的可疑交易监测报告。证券业金融机构必须按规定如实记录、报告并保存可疑交易的信息。对于5000美元及以上的单笔或关联交易，如果符合以下特征，则为可疑交易：(1)交易涉及的资金来自非法活动，或试图实施一项计划违反或规避联邦法律，以隐藏或掩饰来自非法活动的资金或资产；(2)故意规避反洗钱法规监控的交易；(3)缺乏明显的商业目的的交易；(4)利用证券交易商/经纪商和共同基金从事犯罪活动。一般情况下，证券代理商如果清楚、怀疑或有理由怀疑的交易，应于最初发现可疑之日起30日内向FinCEN提交可疑交易报告，情况复杂的可延长至60日，情况紧急的需立即报告FinCEN，同时以电话方式报告有关执法部门。另外，从业机构必须与其他相关监管机构和金融机构共享信息，证券代理商必须回复FinCEN提出的信息查询请求，同时在自愿的前提下也可以和其他金融机构共享信息。

　　2.证券交易委员会反洗钱监管的具体部门为合规调查和检查办公室(OCIE)。OCIE制定证券业反洗钱的规章制度，通过对自律性组织、证券交易商、经纪商、共同基金、投资公司和投资顾问等按照SEC制定的规章实施检查，引导建立反洗钱合规程序、打击违规行为。

　　反洗钱合规程序在SEC的规章制度中居于核心位置。“9·11”之后，SEC要求所有证券业金融机构都必须建立和实施符合美国法律规定的反洗钱合规程序，程序内容至少包括：指定负责反洗钱的专门部门，建立合理的反洗钱内部控制机制，建立规范的反洗钱操作规程，进行反洗钱方面的培训等。对于大部分机构的反洗钱合规程序，每年都要由第三方进行独立的检查。SEC制定的反洗钱规章制度中，还涉及到反洗钱工作的具体环节，如证券业金融机构要根据业务范围和经营规模制定合理的客户身份识别程序，具体要求如下：（1）为客户开户时获取客户的身份信息；（2）在合理和可行的范围内，验证客户的身份；（3）记录和维护客户身份信息；（4）在开户后适当的时间内，确定客户是否在财政部制定的疑似恐怖分子列表上。在涉及境外客户的情况下，还要保证尽责调查与外国空壳公司的关联账户，并禁止金融机构为空壳公司在美国建立、保持、使用和管理代理账户。

　　3.证券行业自律性组织负责通报财政部及SEC新制定出台的反洗钱规则，并制定相应的规定、指引或提供政策咨询和教育。主要的行业自律性组织有全国证券交易商协会(NASD)、纽约证券交易所(NYSE)等。

　　二、对我国证券业反洗钱监管的启示

　　(一)科学使用反洗钱监管方法。我国反洗钱工作处于初期阶段，宜使用以预防为主、预防与打击相结合的反洗钱监管方法。这包含三个层面：一是对金融机构引导为主、压制处罚为辅的监管方法，对积极履行反洗钱义务偶尔出现漏洞的金融机构进行引导、提高反洗钱技能，对避重就轻、甚至合谋洗钱的金融机构进行严厉处罚。二是对洗钱行为实施预防为主、打击结合的监测方法，这主要体现在金融机构法定义务重心的转变，由强调按照规定标准进行大额和可疑交易报告向强化客户身份尽职调查、对所发现可疑交易进行深入分析判断的转变。三是日常监测评估为主、现场检查督导为辅的风险为本监管方法，在监管资源有限的条件下，尽可能地全面有效控制系统洗钱风险，化解重点领域洗钱风险。

　　(二)增加有效分辨违法交易的可疑标准，完善证券业反洗钱法规。根据证券行业业务发展和洗钱风险环节的变化，及时修订证券业反洗钱法规。在反洗钱初级阶段，根据行业的洗钱行为特征及时修订可疑交易标准：一是删除不适用条款，如资金账户实施第三方存款后，证券公司不再直接接受现金，应及时修改涉及现金交易的可疑标准。二是增加符合证券业洗钱犯罪特征的新条款，如明显为挪用公款买卖证券的交易，公司大额资金转到个人账户买卖股票逃税的交易，利用证券进行行贿受贿的交易，证券买卖规模、频率及方式与操作者年龄、家庭财务情况明显不符的交易等。

　　(三)明确证券业反洗钱监管部门之间的责任分工与协作内容。我国已建立的反洗钱联席会议协作架构，对提高反洗钱监管合作效率、推动反洗钱工作发展起到了不可替代的作用。在此基础上进一步发挥人民银行牵头单位角色、明确证券业反洗钱监管部门的责任分工和协作内容、顺畅协作机制可以更为有效地预防利用证券业洗钱的犯罪活动。首先，证监会发现涉嫌洗钱犯罪线索时及时向对应人民银行进行信息通报的机制，具体而言可分为两类：一是涉嫌洗钱行为的重要信息实时通报机制，如非法发行股票、非法发行债券等涉嫌洗钱犯罪的上游犯罪信息(主要是破坏金融市场管理秩序罪等相关犯罪)的线索的通报机制。二是日常监管工作信息定期通报机制，如证券公司新设分支机构、联系方式、相关负责人等信息的定期通报。其次，在符合法律规定前提下，人民银行对证券业机构履行反洗钱监管职责时，定期向证券业监管机构通报反洗钱监管信息。第三，顺畅证券类洗钱犯罪线索的移交机制，在反洗钱监管部门发现、判断为洗钱犯罪线索后，与侦查执法机关的会商机制及移交接受机制。

　　(四)加强行业自律组织的教育、培训和咨询作用。证券行业自律组织在我国反洗钱方面应发挥更大的作用：一是证券行业自律组织加大对业内公司的反洗钱指导，提高证券从业人员的反洗钱意识和水平。二是激励自律组织对证券公司进行教育培训、咨询服务。三是鼓励行业自律组织围绕反洗钱法律法规及行业特征制定更为详尽可行的反洗钱合规程序。四是扩大行业自律组织对证券公司的惩罚机制，对不符合反洗钱合规程序的公司有权警告、通报和处理。五是督促行业自律组织定期及时向监管部门报送证券行业各公司反洗钱合规程序情况，以利于开展更有针对性、更有力的监管措施。

　　(五)区别公司规模实施不同的反洗钱措施。借鉴美国经验，根据公司规模不同和反洗钱能力不同分为大、小两类，鼓励大公司积极主动开展反洗钱工作，对于反洗钱力量薄弱、经验不足、人员较少的小公司，按照法规要求制定反洗钱模板、将反洗钱合规程序详细列出，并且给出文字说明，为小公司省去政策研究、咨询方面的繁杂事项，引导小公司直接开展反洗钱核心工作。?